Территориальная организация власти в России: история и современность - (курсовая)

Территориальная организация власти в России: история и современность - (курсовая)

В годы советской власти менялась и судебная система. В 1917 г. дореволюционные судебные органы были упразднены, взамен началось формирование единой судебной системы. Состав судей избирался советами. В 1918 г. была унифицирована вся судебная система. Единая форма суда — народный суд, состоящий из одного народного судьи и нескольких заседателей. Но кроме судебной системы существовала централизованная система Революционных трибуналов при ВЦИК, позднее — Особый Революционный трибунал. В 1933 г. была унифицирована вся судебная система СССР. Первой инстанцией являлся народный суд, второй выступали краевой, областной, окружной, и суд автономной области. Высшими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный суд СССР. Наряду с общими судебными инстанциями сохранялись специальные суды: военные трибуналы, линейные суды и т. д. В годы Отечественной войны действовала особая система военной юстиции: трибуналы образовывались при армиях, корпусах, дивизиях, и т. д. Судебная система РСФСР была преобразована в послевоенные годы. В 1957 г. был принят закон “Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов, принятия уголовного и гражданского и процессуального кодексов”. Таким образом, в России с 1917 г. устанавливается не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения Съезды Советов (позже —Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, но ряд правовых положений противоречил этому статусу: полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей,

недемократичный юридически (до 1937 г. ) и на практике порядок – формирования, присвоение ряда полномочий исполнительных органов власти.

Но самым главным недостатком Советов было формальное осуществление своих функций. На практике их функции выполняла партийно-государственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров. Советы были, по сути, демократической ширмой, скрывающей авторитарный режим.

Система органов государственной власти СССР строилась в соответствии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением. В союзных республиках, в состав которых входили национально-политические образования (в виде автономных республик, автономных областей и автономных округов), существовало как политико-территориальное, так и административно-территориальное деление. Административно-территориальное деление существовало с целью рациональной организации государственной власти на местах. Она включала единицы: области (края) и приравненные к ним города (135); сельские административные районы и приравненные к ним города (более 4100); города районного подчинения, поселки городского типа, территории сельсоветов (около 46400). Кроме этих единиц в крупных городах выделялись городские районы (около 600). Наряду с административно-территориальным делением существовало экономическое районирование, — явление более динамичное, меняющееся в ходе развития экономики страны. [19, с. 99] В советский период местное самоуправление, действующее до революции, постепенно перерождается в местное государственное управление в форме советов. Вместо земских учреждений повсеместно создавались Советы, название которых видоизменялось в зависимости от классового состава. С 1917 по 1990 гг. местное самоуправление не было закреплено в правовых актах (закон СССР “Об общих началах местного самоуправления” был принят в 1990 г. ). Но какие-то формы общественного самоуправления фактически существовали. Хотя и не имело закрепления в законах. Их деятельность выражалась в сходах, собраниях, комитетах, общественных Советах.

    Территориальная организация власти современной России

Проблемы организации территориальной власти в современной России, разграничение полномочий и предметов ведения

После распада СССР перед Россией стояла сложная задача реформирования российской государственности. Существовавшая жесткая система централизованной государственной власти, основные функции которой выполнял партийный аппарат, рухнула. Необходимо было выстроить новую систему управления с учетом регионального разнообразия, колоссальных расстояний, национальных особенностей и т. д. Территориальное управление и организация территориальной власти отождествляется с управление в административных границах субъектов Федерации и отчасти местного самоуправления. То есть это управление в пределах территорий конкретных республик, краев, областей, городов, районов, сел и поселков. Оно представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением субъектов Федерации. Действующая в настоящее время система административно-территориальных единиц сложилась еще в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния — уезд — волость) было заменено новыми единицами, которыми стали область (край) — округ — район, а затем, после ликвидации округов — область (край) — район. Различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. Федеральное управление распространяется на всю территорию Российской Федерации, является централизованным, обеспечивает единообразие и дифференциацию с учетом особенностей территории. В своей основе оно носит общий характер, т. е. выражается в установлении общих принципов и правил. Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, исторических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. Территориальное управление органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках государственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою организационно-правовую самостоятельность и распространяется только на подведомственную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с. 45]

Правовой базой организации территориальной власти являются: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодательства субъектов Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти; правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с. 33]

Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства, существовавшая ранее, обуславливала правовую асимметрию между субъектами Федерации. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что республики в составе РФ обладают суверенитетом. Территория Российской Федерации на сегодняшний день состоит из территорий 89 ее субъектов. Система государственной власти современной России и ее организация на всей территории России закреплена в Конституции 1993 г. В этой Конституции вся власть разделена по трем уровням: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Конституцией 1993 г. была устранена правовая асимметрия между субъектами. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства была заменена (в правовом отношении) единой формой территориального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации означает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохранение шести видов субъектов является лишь исторической преемственностью. Существование единого федерального Центра не означает концентрацию всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности органов власти субъектов Федерации. Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст. 5 Конституции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Существовало два пути оформления разграничения предметов ведения и разделения полномочий между органами всех уровней: на основе законов и на договорных началах. После принятия Конституции РФ в 1993 г. появилась возможность выстроить новую конституционную систему власти и федеративных отношений. Но для этого необходимо было создать механизмы реализации соответствующих положений Конституции, конституционные законы — о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации, и закон об организации власти в регионах. Эти два базисных закона должны были, исходя из конституционных норм, очертить общие правила и механизмы построения федерации и организации власти. Но сепаратистские настроения в регионах, отказ платить налоги в федеральный бюджет и сиюминутные интересы региональных элит направили процесс в договорное русло. В феврале 1994 г. был подписан договор с Татарстаном, не подписавшим федеративный договор. По сути, это конфедеративный договор. [15, с. 442] К сегодняшнему дню договоры подписаны с 49 субъектами федерации. Существует мнение, что это разлагает федерацию изнутри: в ст. 4 Конституции написано что, все субъекты федерации равноправны, но на деле выходит что, более богатые и национально ориентированные — нет. В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией Российской Федерации, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов Центру. Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. [18] Существует мнение, что Российская Федерация обладает признаками, как федерации, так и конфедерации т. к. : в федеративном государстве ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике девять национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в состав других субъектов. [3]

Российская федерация как государство осуществляет свою власть посредством государственных органов. Органы государственной власти являются одним из каналов, через который народ согласно Конституции (ст. 3) осуществляет свою власть, кроме того, существует и другой канал — органы самоуправления, не входящие в систему государственной власти. Каждый из этих органов наделен определенными государственно-властными полномочиями, которые выражаются в компетенции государственных органов (под компетентностью понимают совокупность предметов их ведения и полномочий). Компетенция органов государственной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами Российской Федерации и ее субъектов, Федеративным и другими двухуровневыми договорами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями правительства Российской Федерации и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативно-правовыми актами. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации (ст. 5). В единую систему государственных органов согласно Конституции входят органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы государственной власти Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть. Сферы их компетенции разделены и определены Конституцией Российской Федерации и законодательством. После проведения региональных выборов было устранено главное отличие краев и областей от национальных республик, где губернаторы назначались и освобождались указами президента. Теперь не только республики избирают своих президентов, но и все губернаторы и главы администраций избираются. В демократической системе избранный региональный руководитель находится под контролем, как избравшего его народа, так и центрального руководства. Такая система приводит к большей эффективности работы руководителей регионов. В случае нарушения губернатором федеративного законодательства или злоупотреблений властью существует возможность обращения в суд. Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры находятся в ведении федерального Центра. На местах имеется институт представителей Президента, в задачу которых входит информирование его о ситуации в регионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Но существует проблема в том, что не разработан закон о прямом президентском правлении. Хотя в ст. 88 Конституции и говориться о том, что при определенных обстоятельствах и в порядке, предусмотренном законом, может вводиться на территории Российской Федерации или отдельной местности чрезвычайное положение. Согласно ст. 85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека. Еще одним фактором влияния Центра на регионы является распределение финансовых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокращение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федерации. [11]

Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется между их различными органами государственного управления. Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом Российской Федерации, органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности в территориальном, межотраслевом и отраслевом аспектах. Президент Российской Федерации, соблюдая Конституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по организации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. Многообразие региональных проблем, их специфика и своеобразие предполагают особенности социально-экономического развития и задач, стоящих перед органами власти на данной территории. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов власти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Но во всех случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории Российской Федерации. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Например, функции законодательного органа в субъектах выполняют законодательные собрания, верховные советы, думы и т. д. ; высшим должностным лицом может быть президент, глава республики, председатель правительства и т. д. В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с определенной административной субординацией и последовательностью принятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения.

    Законодательная власть

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации правом собственной законодательной деятельности, расширила их права в различных сферах деятельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования законодательных органов государственной власти в тех из них, где они отсутствовали. Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов федерации) — это Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов (народные собрания, государственные собрания, верховные советы и т. д. ). Основной особенностью их является то, что они избираются непосредственно народом (т. е. являются представительными органами). Решения законодательных органов являются обязательными к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также нижестоящими органами государственной власти и местного самоуправления. Их функции, прежде всего — правотворчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законом, и приоритет федерального закона при наличии противоречий. Конституция Российской Федерации устанавливает принципы организации законодательной власти на федеральном уровне. Законодательным органом на этом уровне является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Структура его состоит из двух палаты. Хотя Конституция не оперирует понятиями “верхняя” и “нижняя” палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Федерации, а нижняя — Государственная Дума. Совет Федерации представляет интересы субъектов Федерации и состоит из глав исполнительной и законодательной власти субъектов. Государственная Дума является — основной законодательный орган страны (но не единственный, в субъектах действуют свои законодательные органы). Законы, принятые Думой предаются на одобрение в Совет Федерации и на подпись Президента. Хотя Конституция провозгласила формальное равноправие органов государственной власти субъектов Федерации, но их законодательные полномочия различаются. Это проявляется в наличие различных по правовому статусу субъектов: статус республик определяется Конституцией РФ и Конституцией самих республик; а статус иных субъектов — Конституцией РФ и уставами, принимаемыми субъектами самостоятельно. Кроме того, имеются не равнозначные договоры федерального Центра с различными субъектами Федерации. Анализ конституций, например, Башкортостана, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Татарстан, Степного уложения Республики Калмыкия, уставов Иркутской области и Краснодарского края, показывают, что эти акты отличаются в части регламентации правового статуса законодательных органов, их компетенции и взаимоотношений с другими органами власти субъектов. Различаются и названия законодательных органов: Народный хурал (Бурятия, Калмыкия), Народное Собрание (Ингушетия), Государственное Собрание (Башкортостан), Законодательное Собрание (Карелия), Верховный Совет (Татарстан). [4, с. 96]

В компетенцию законодательных органов субъектов Федерации входит принятие, изменение и дополнение законов. В большинстве случаев они обладают и правом контроля за их исполнением, реже (Карелия)— правом их толкования. В тех республиках, где существует пост президента, он обладает правом отлагательного вето при принятии законов. В некоторых республиках парламент вправе отрешить президента от власти при определенных обстоятельствах. Законодательные собрания иных субъектов Федерации также имеют права на принятие законов, своих уставов и других нормативных актов, но уставы их более осторожны в регламентации взаимоотношений с исполнительными органами. Но, например, Устав Иркутской области более радикален, чем Устав Краснодарского края: он наделяет главу администрации правом подписи или возврата законов, за ним закреплено потенциальное право роспуска Собрания в определенных обстоятельствах. Все эти различия определяются спецификой субъектов Федерации и устанавливаются в пределах Конституции самостоятельно, т. к. ст. 73 гласит, что субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.

    Исполнительная власть

Основу государственного управления составляет административная организация управления, т. е. закрепленная нормами административного права система органов власти. Элементами административной системы органов власти являются: органы исполнительной власти и другие органы управления разветвленной системы исполнительной власти. Действия исполнительной власти многоплановы, они направлены и на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Но не предполагают непосредственное вмешательство государственных органов в производственную или финансовую деятельность, протекающую в рамках закона. Реализуется исполнительная власть через: нормативное регулирование путем установления общих правил (например, налогового законодательства),

путем его оперативной корректировки в соответствие с реальными задачами (например, ставки налогов могут корректироваться путем изменения законов), контроль за исполнением правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере (например, контроль за деятельностью коммерческих банков осуществляет ЦБ РФ), государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений (например, интересы прав потребителей),

    координацию и общее направление их деятельности,
    содействие ее успешному осуществлению,

определение приоритетов (например, в сфере производства на каком-то этапе становится приоритетным производство продуктов питания или средств производства), государственные контракты (например, аэрокосмическая промышленность развивается через государственные контракты), регистрацию (все коммерческие и производственные организации, как и остальные, подлежат регистрации в органах исполнительной власти на уровне РФ или ее субъектов или органов местного самоуправления),

лицензирование (для осуществления многих видов деятельности необходимо иметь лицензию, например на производство или торговлю медикаментами). [2, c. 46] Административная власть осуществляется через органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти — это прежде всего высший орган исполнительной власти — Правительство РФ; другие федеральные органы исполнительной власти — министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнительной власти субъектов — президенты и главы администрации субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов государственной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнительной власти характерно, что они либо назначаются соответствующими руководителями исполнительных органов, либо избираются. Например, глава Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы, Глава Республики Мордовия избирается народом и назначает Председателя правительства Мордовии с согласия Государственного Собрания Республики Мордовии. Органы исполнительной власти делятся на федеральные и субъектов федерации. По характеру полномочий они подразделяются на органы общей компетенции (ведующие многими отраслями исполнительной деятельности), и органы специальной компетенции (ведующие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности). К первым относятся правительство РФ и правительства субъектов, ко вторым — министерства, государственные комитеты и другие ведомства федерации и ее субъектов (например, министерство финансов РФ, министерство финансов Мордовии). Органы исполнительной власти специальной компетенции могут подразделяться на органы отраслевые (руководящие отраслями, например —Министерство культуры) и органы межотраслевого управления (например, Государственные комитеты). Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, сложившихся в советское время. Современному характеру взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов противоречит конструкция “единой системы отраслевых министерств и ведомств”, основанная на жесткой централизации и государственной собственности на средства производства. В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы: во-первых они дифференцированы по формам собственности; во-вторых негосударственные предприятия, сохраняя свою отраслевую принадлежность, выведены из непосредственного подчинения государственных органов; в-третьих государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, обрели достаточную самостоятельность и не рассматриваются как звенья единой отраслевой системы жестко подчиненные вышестоящим отраслевым органам. В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанные с замещением руководителей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных организаций. Но главное назначение отраслевых органов —координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого являются уже не отдельные предприятия, а крупные комплексы, в том числе и отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т. д. Существуют такие органы на федеральном уровне и в субъектах Федерации, т. е. федеральные органы имеют свои периферийные органы. Например, единая система Госкомстата России, Государственного таможенного комитета и т. д. При этом они формируются по тем предметам, которые отнесены к федеральному ведению. Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Это вытекает из ст. 71 Конституции РФ: ключевые вопросы государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития государства; регулирование и защита прав и свобод человека; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссии; установление основ ценовой политики; разработка и исполнение федерального бюджета; руководство федеральными энергетическими и коммуникационными системами; обеспечение обороны и безопасности страны. К совместному ведению органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, общие вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты, охраны окружающей среды, координация международных отношений и внешнеэкономической деятельности и т. д. Конституцией закреплена за субъектами Российской Федерации “вся полнота государственной власти” вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения. Предметы ведения не конкретизируются в Конституции, они устанавливаются в настоящее время на договорной основе.

    Судебная власть

Согласно Конституции в Российской Федерации правосудие осуществляется только судом. Если законодательная и исполнительная власти возлагаются Конституцией на определенные органы власти, то судебная власть возложена на всю совокупность судебных органов от самых низовых (районных судов) до верховных. Роль судебной власти заключается в обеспечении господства права. Судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Существует конституционное, гражданское, уголовное и административное судопроизводство. Органы судебной власти — Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие федеральные суды и суды субъектов федерации. Органы правосудия образуют единую судебную систему Российской Федерации. Все судебные органы в регионах подчиняются соответствующим федеральным органам. Даже финансирование судов всех уровней осуществляется только из федерального бюджета. Но в отличие от исполнительной власти, органы судебной власти в сфере осуществления правосудия работают в автономном режиме, подчиняясь только закону. В соответствии с Конституцией судьи несменяемы. [7, с. 443] По своему статусу к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации свое законодательство имеют: республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа. На этом уровне возможно образование так называемых местных судов, которые руководствуются не только федеральными законами, но и региональными. Возможны мировые и окружные суды, действующие в качестве судов первой инстанции. В переходный период пока сохраняется ныне действующая судебная система: Верховный Суд Российской Федерации, Верховные суды республик в составе Федерации, краевые, областные, городские суды, суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды, военные суды. Все они, кроме военных судов относятся к судам общей юрисдикции. Конституцией запрещено образование чрезвычайных судов, т. е. никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде, в ведение которого оно отнесено законом. [8, c. 95]

Особую группу государственных органов, не относящихся к вышеперечисленным, составляют органы прокуратуры. Они осуществляют надзор за исполнением законов в сфере государственного управления, экономической деятельности и охраны прав и свобод граждан и т. д. Генеральный Прокурор согласно Конституции назначается Президентом с согласия Совета Федерации. Все правоохранительные органы в регионах подчиняются соответствующим федеральным органам.

    Организация местного самоуправления

Местное самоуправление — это организационное управление делами местного значения гражданами, проживающими на данной территории или избираемыми ими местными органами. Местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Самоуправление в России уходит своими корнями в прошлое славянских народов и традиционно дошло до наших дней. История развития местного самоуправления свидетельствует о том, что местное самоуправление успешно функционирует в том случае, если оно строится в едином пространстве, т. е. на компактной территории (в селе, поселке, городе, городском районе). Самоуправление определяется не только выборностью органов, но и наличием компактной производственной инфраструктуры, которая является материально-финансовой базой местного самоуправления.

В советский период местное самоуправление, действующее до революции, постепенно переродилось в местное государственное управление в форме советов. Но общественное территориальное самоуправление фактически существовало в форме сходов, собраний, комитетов, общественных Советов. Все эти формы общественной деятельности были подчинены Советам и их исполнительным органам. С момента ликвидации Советов и эти формы утратили свое значение. Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления” был принят в 1990 г. В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти: был издан Указ Президента о реформе местного самоуправления, было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления. После принятия Конституции 1993 г. , явившейся правовой базой местного самоуправления, начался процесс принятия законов и положений о местном самоуправлении в краях и областях. В 1995 г. был принят федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”. В нем предпринята была попытка разграничить полномочия в области местного самоуправления между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. В конституциях республик и уставах областей и краев появились разделы, посвященные этому. Структура органов местного самоуправления согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно. Порядок формирования и сами системы представительных и исполнительных органов местного самоуправления отличаются многообразием форм. Представительные органы могут избираться непосредственно населением или формируются из глав администраций, старост, представителей. В качестве представительного органа может выступать сход или собрание граждан. Многие субъекты Федерации пошли по пути не отделения местного самоуправления от государственных органов власти. Различные названия носят и сами представительные органы (дума, собрание представителей, сходы, советы депутатов, муниципалитет, земское собрание). Глава исполнительной власти (глава администрации, мэр, староста и т. д. ) может избираться или назначаться главой администрации вышестоящего органа. Анализ нормативно-правовых актов субъектов Федерации о местном самоуправлении свидетельствует, о том, что основной объем полномочий сосредоточен в исполнительной власти местного самоуправления, т. е. в руках глав администраций. В последние годы на уровне деревень и поселков возрождается традиция выборов старост. [10, с. 119] Местное самоуправление осуществляется в городских сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Система органов власти строиться с учетом административно-территориального деления. Успешность решения задач стоящих перед органами местного самоуправления во многом зависят от близости власти к населению. Действующей Конституцией Российской Федерации эти вопросы, как и вопросы административно-территориального деления не регулируются. Эти вопросы — область компетенции субъектов Федерации. Конституции и уставы субъектов различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения. [7, с. 287] Разделение городов на районы существует в городах насчитывающих обычно более 100 тысяч человек населения. Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставши давно уже традиционными, в последние годы созданы и другие единицы. Так, территория Москвы делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Административный округ— внутригородская единица, система органов власти которой строиться на основе централизованного управления. Муниципальный район — единица, в границах которой осуществляется самоуправление населения. Муниципальные районы делятся на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

На территории некоторых субъектов Федерации созданы национальные районы для компактно проживающих численно небольших групп национальностей. Кроме того существуют закрытые административно-территориальные образования. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не совпадать с границами субъекта Федерации. В таких случаях в ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориальные образования передаются населенные пункты и соседнего субъекта. Закрытые административно-территориальные образования находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, местные финансы, имущество, переданное государством в управление органами местного самоуправления. Многие из вопросов разделения полномочий, имущества и финансов между органами местной и государственной власти только решаются и начинают закрепляться нормативно-правовыми актами субъектов федерации. По действующему законодательству к предметам ведения органов местного самоуправления относятся: муниципальный жилой фонд, муниципальные дороги, местная система энерго-, водо- и теплоснабжение, планирование и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное благополучие их, система местных коммуникаций, коммунальное хозяйство, муниципальный транспорт и т. д. [8, с. 416]

Государственное управление, как социальное управление вообще, — есть властная деятельность. Но власть может осуществляться в различных формах территориальной организации и с помощью различных механизмов: оно может выражаться в форме подчинения территориальных органов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в командном, непосредственном распорядительстве, предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т. д. Или в “мягкой” форме путем нормативного регулирования, координации действий, содействии и оказании помощи в определенных направлениях деятельности и т. д. История России знала различные формы территориальной организации власти и государственного управления. Государственное управление, характерное для советского периода, во многом отторгается изменившимися условиями жизни общества. Что потребовало изменения, как в системе власти, так и в характере управления органами власти, перераспределение полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Изменение коснулось как государственных органов власти, так и не государственного управления. Например, из государственной системы было вычленено местное самоуправление. Самоуправление в России уходит своими корнями в прошлое славянских народов и традиционно дошло до наших дней. В советский период местное самоуправление, действующее до революции, постепенно переродилось в местное государственное управление в форме советов. В настоящее время идет становление современной системы местного самоуправления. Территориальное управление и организация территориальной власти отождествляется с управление в административных границах субъектов Федерации и отчасти местного самоуправления. Оно представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением субъектов Федерации. Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с определенной административной субординацией и последовательностью принятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения. Система государственной власти современной России закреплена в Конституции 1993 г. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Конституцией 1993 г. была в основном устранена правовая асимметрия между субъектами. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства в значительной степени приближена к единой форме территориального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации означает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохранение шести видов субъектов является лишь исторической преемственностью. Наличие такого количества видов вносит только кажущуюся асимметрию в государственное устройство. Но об истинной асимметрии можно говорить в экономическом плане и в плане того, что правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. В последние годы все больше нарастает тенденция к автономизации регионов. Субъекты Федерации требуют от федерального Центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сферах деятельности. Органы власти субъектов Федерации напрямую контактируют с властями итальянских провинций и немецких земель, т. е. осуществляют международные связи без участия Центра. Появляются предложения о передаче властям субъектов полномочий федеральных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингушетии). [13] Существует мнение, что вертикаль государственной власти ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное самоуправление) существуют как бы параллельно. Во многом это связано с отсутствием законодательно закрепленного разграничения полномочий и обязанностей и неотрегулированностью взаимоотношений, особенно бюджетных. Отсутствует институт федерального вмешательства в дела регионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствует механизм ответственности субъектов, решение этих проблем в судебном порядке очень затруднено. Высказываются мнения о необходимости укрупнения субъектов Федерации и назначении руководителей регионов. [1]

Сферы компетенции законодательных и исполнительных органов власти в основном определены и не вызывают споров, а процесс разграничения между органами власти разного уровня еще не завершен. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов, правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъектов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий. Организация современной территориальной системы власти совершенствуется, она должна учитывать и особенности экономического развития, и социально-политического, и исторические традиции, и современные тенденции в развитии общества в целом. Развитие и изменение органов власти происходит в соответствие с Конституцией в предусмотренном ею порядке (дважды прошли выборы Государственной Думы и выборы президента), все споры между органами власти в основном разрешаются в правовой плоскости. Сформированы органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Принято шесть конституционных законов, и большой массив федеральных законов. Сформирована новая судебная система. Идет реформа местного самоуправления. После проведения региональных выборов было устранено главное отличие краев и областей от национальных республик. Теперь не только республики избирают своих президентов, но и все губернаторы и главы администраций избираются. Набирает силу процесс приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

    ЛИТЕРАТУРА:

Акопов П. Евгений Примаков задумал ремонт Федерации //“Независимая Газета” 20. 01. 99г.

Алехин А. П. , Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права. Учебник. - М. : ТЕИС, 1994. - 280с.

Гаврилов В. Есть ли будущее у Российского федерализма //“НГ- Регионы” №3, февраль 1999 г.

Дмитриев Ю. А. , Черкашин Е. Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания. - М. : Манускрипт, 1994. - 103с. Доленко Д. В. Территориальное устройство общества: социально-политический анализ. - Саранск: НИИ регионологии, 1993. - 100с.

Исаев И. А. История государства и права России: Полный курс лекций. - М. : Юрист, 1994. - 448с.

Козлова Е. И. , Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М. : Юрист, 1995. - 480с.

Комментарий к Конституции Российской Федерации - М. : Изд-во БЕК, 1994. - 458с. Конституция Российской Федерации - М. : Юридическая литература, 1993. - 58с. Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М. : Издательский центр “Федоров”, 1995. - 189с.

Правосудов С. Нужны ли выборы губернаторов //“Независимая газета” 24. 04. 99г. Рогов В. А. История государства и права России IX- начала XX вв. : Учебник. - М. : Манускрипт, 1994. - 300с.

Ротарь И. Назад к племенному праву //“Независимая Газета” 13. 02. 99г. Судебная и правоохранительная системы. Сборник основных нормативных актов. М. : Изд-во БЕК, 1994. - 480с.

Тихомиров Ю. А. Публичное право. Учебник. - М. : Изд-во БЕК, 1995. - 496с. Тригубович Ю. Аполитичная конференция на “политическую” тему. Беспристрастный взгляд на проблему федерализма //“Независимая Газета” 16. 02. 99г. Тумусов Ф. Новый российский федерализм для XXI века //“НГ- Регионы” №3, февраль 1999 г.

Филиппов М. Блеск и нищета российской государственности //“НГ- Регионы” №6, март 1999 г.

Экономическая и социальная география СССР. Т. 1. Общая часть курса. Учеб. пособие для студентов /Под ред. В. Я. Рома. - М. : Просвещение, 1986. - 351с.

Дореволюционная Россия имела сложное административно-территориальное деление. Правами автономии обладало Великое княжество Финляндское, Бухарский эмират, Хивинское ханство и Урянхайский край входили в состав империи на условиях протектората. Страна была разделена на генерал-губернаторства, губернии, области, градоначальства, округа, уезды, волости и станы. В середине 19 и начале 20 вв. существовало наместничество на Кавказе.

Главным звеном местного управления была губернская администрация. Губернаторы назначались императором. На рубеже 19 и 20 вв. губернии разбивались на две группы. В одной из них действовали новые земские и городские органы местного самоуправления, и традиционная администрация уступала часть своих функций. В другой—по-прежнему в руках губернатора были сосредоточены все полицейское, административно-хозяйственные и финансовые рычаги управления. Все губернаторы обязаны были следить за точным исполнением законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства. Близкими или равными, по значению для управления, наряду с губерниями были области и градоначальства. В отличие от губерний области управлялись на основании особых законодательных актов, а градоначальства образовывались из городов, администрация которых пользовалась правами губернской власти. В начале 20 в. в России было 7 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей (в основном в азиатской части), 4 градоначальства. Помимо этого 2 города Кронштадт и Николаев) управлялись особыми военными губернаторами. В Европейской России насчитывалось 489 уезда. По количеству уездов губернии существенно отличались. Так, в составе Эстляндской губернии было 4 уезда, в Саратовской — 10, а в Черниговской — 15. Административно-территориальное деление в Российской империи было общим и специальным. Общее устанавливалось для целей общеимператорского управления, специальное — для целей отдельных ведомств. Дело в том, что не все ведомства могли рационально осуществлять свои функции в границах существующих губерний, областей и уездов. В большинстве случаев специальные административные учреждения охватывали своей деятельностью несколько общих административно-территориальных единиц. Таким образом в стране сложились экстерриториальные системы управления только церковное деление на епархии практически повсеместно совпадало с общеадминистративным. В судебном отношении та часть России, в которой действовали судебные уставы 1864 г. , состояла из 10 судебных округов. В каждом из них действовало несколько окружных судов. В отношении военного управления территория империи делилась на 12 округов (в начале 20 в. ). Все местные учреждения военного ведомства и все войска расположенные на территории военного округа подчинялись командующему. В учебном отношении Россия была разделена на 13 учебных округов. Министерство народного просвещения имело в них своих представителей. Специальное деление было установлено для управления путями сообщения: в европейской части России насчитывалось 8 округов, которые делились на дистанции. Существовали также почтово-телеграфное, горное и таможенное территориальное деление, но последнее охватывало лишь пограничные губернии и области. В основе общего и специального деления лежал лишь один принцип — удобство управления. Все должностные лица —от генерал-губернатора до уездных исправников и становых приставов были назначаемыми. Т. е. управление было централизованным. Неоднократно и среди администрации, и среди оппозиции (от декабристов до кадетов) возникали идеи укрупнения административно-территориальных единиц, децентрализации и выборности отдельных руководителей. Но за редким исключением, авторы не связывали с этими вопросами технологии власти решение национального вопроса, полагая, что в унитарном многонациональном государстве могут быть созданы благоприятные условия для удовлетворения культурных потребностей народов. Административно-территориальное деление и местные учреждения на окраинах России в основном не повторяли управленческих структур центральных губерний. Здесь даже сохранялись существовавшие до вхождения в Россию названия учреждений и должностных лиц, их функции. Императоры постоянно создавали особые высшие учреждения для решения тех или иных вопросов управления окраинами, привлекая к работе в них наиболее толковых чиновников. Так существовали Первый и второй сибирские комитеты, Кавказский комитет, Комитет западных губерний, комитет по делам Царства Польского. Одной из составляющей равновесия той системы было умелое использование местной знати, неизменно становившейся частью русской аристократии, 40% высшего чиновничества Российской империи были нерусскими по происхождению.

Страницы: 1, 2