Доклад: Как организовать общественную экологическую экспертизу

Доклад: Как организовать общественную экологическую экспертизу

Как организовать общественную экологическую экспертизу

Работа: студента 781гр. эколого-географического факультета ТюмГУ

Залялова Руслана Салиховича

Содержание:

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И НОРМАТИВНАЯ БАЗА

Что такое общественная экологическая экспертиза?

Экспертизой чего является экологическая экспертиза?

Содержание экологической экспертизы

Презумпция потенциальной экологической опасности

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

Государственная экологическая экспертиза

Общественная экологическая экспертиза

КАК ОРГАНИЗОВАТЬ ОБЩЕСТВЕННУЮ ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ ЭКСПЕРТИЗУ

Регистрация общественной экологической экспертизы

Получение объекта экологической экспертизы

Где получить объект экспертизы?

Как получить объект экспертизы?

Формирование экспертной комиссии

Требования к комиссии

Порядок формирования комиссии

Работа экспертной комиссии

Этапы работы экспертной комиссии

О независимых исследованиях

Организация взаимодействия между экспертами

Постановка заданий перед экспертами

Подготовка сводного заключения

Общественная экологическая экспертиза и общественность

Информационные аспекты взаимодействия с общественностью

Как организовать взаимодействие

Общественная экологическая экспертиза и другие действия общественности

Функции руководителя экспертизы и организации, проводящей экспертизу

Результат общественной экологической экспертизы

Правовые и процедурные аспекты

Качество документации по экологическому обоснованию проекта

Оценка допустимости реализации проекта

Выводы и рекомендации

После общественной экологической экспертизы

Финансирование общественной экологической экспертизы

Заключение. Экологическая экспертиза — слишком поздно!

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1. Вариант заявления о регистрации ОЭЭ

Приложение 2. Вариант письма в органы экологической экспертизы

Приложение 3. Вариант письма заказчику с просьбой предоставить документацию

Приложение 4. Техническое задание на проведение ГЭЭ

Что такое общественная экологическая экспертиза?

Понятие общественная экологическая экспертиза возникло в конце 80-х

годов и быстро получило широкое распространение.

Первоначальная трактовка этого термина была весьма широкой. Под независимой

экологической экспертизой подразумевали разнообразные способы получения и

анализа информации (экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую

среду, независимые исследования и т.д.)1. Очень часто говорилось об

экологической экспертизе природного комплекса или действующего предприятия.

Такое толкование этого понятия само по себе вполне обосновано — слово

экспертиза в русском языке обозначает глубокий анализ явления, строящийся на

ранее накопленном опыте.

Однако в настоящее время понятие общественная экологическая экспертиза

определено законодательно. Впервые этот термин появился в Федеральном законе “Об

охране окружающей природной среды” (1991 г.). Более подробно экологическая

экспертиза, как государственная, так и общественная, регламентируется

Федеральным законом “Об экологической экспертизе” (далее в тексте — Закон) [2],

который вступил в силу в конце 1995 г.

В Федеральном законе “Об экологической экспертизе” дается следующее определение:

“Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой

экспертизы” [2, Ст. 1].

Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной [2, Ст. 4].

В отношении общественной экологической экспертизы говорится, что она

(объединениями)... [2, Ст. 20].

Экспертизой чего является экологическая экспертиза?

Иногда говорят об экспертизе проектируемого хозяйственного объекта, об

экспертизе деятельности существующего предприятия или об экспертизе

экологических последствий этой деятельности.

В действительности, согласно Закону, любая экологическая экспертиза является

экспертизой конкретной документации, например, технико-экономического

обоснования, проекта международного соглашения или обоснования заявления о

выдаче лицензии.

В соответствии с Законом [2, Ст. 11, 12, 21], объектами государственной

экологической экспертизы являются (список приводится в сокращении, полный

список объектов экспертизы содержится в соответствующих статьях Закона):

· проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера,

· проекты комплексных и целевых федеральных программ,

· проекты генеральных планов развития территорий,

· все виды градостроительной документации (например,

генеральный план, проект застройки),

· проекты схем развития отраслей народного хозяйства,

· проекты межгосударственных инвестиционных программ,

· проекты комплексных схем охраны природы РФ, схем охраны и

использования природных ресурсов (в т.ч. проекты землепользования и

лесоустройства, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные),

· проекты международных договоров,

· материалы обоснования лицензий на осуществление

деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду,

· технико-экономические обоснования и проекты строительства,

собственности,

· проекты технической документации на новую технику,

технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги.

Кроме собственно объекта экспертизы, на государственную экологическую

экспертизу представляются:

· положительные заключения и (или) документы согласований

получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

· заключения федеральных органов исполнительной власти по

ее проведения;

· материалы обсуждений объекта государственной экологической

организованных органами местного самоуправления [2, Ст.14].

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех

же объектов, что и государственная экологическая экспертиза, за исключением

объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или)

иную охраняемую законом тайну [2, Ст. 21].

Таким образом, независимые исследования экологической и социальной ситуации, при

всей их важности и полезности, общественной экологической экспертизой все же не

являются. Нельзя говорить об экспертизе уже существующего предприятия2

(но возможна экспертиза проекта его реконструкции или обосновывающей

документации на продление или получение лицензии на определенный вид

деятельности).

Любая экологическая экспертиза, в том числе общественная, предполагает работу

с предпроектной и проектной документацией, проектами планов, программ,

договоров и другой обосновывающей документации, причем на завершающей стадии

ее подготовки.

Содержание экологической экспертизы

Из законодательного определения следует, что целью экологической экспертизы

является предупреждение возможных неблагоприятных воздействий намечаемой

деятельности на окружающую среду и связанных с ними социально-экономических и

иных последствий. При этом определение экологической экспертизы как “

допустимости реализации объекта экспертизы” носит довольно общий характер.

Отметим однако, что в Законе говорится о соответствии требованиям и

допустимости реализации — то есть допустимость реализации не сводится только

к соответствию требованиям (установленным нормам и правилам).

Несколько более подробно содержание экологической экспертизы развернуто в

“Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы”

[8]. Хотя Положение относится только к государственной экспертизе, данное

место представляет собой конкретизацию статьи Закона, которая дает общее

определение экологической экспертизы, а потому относится как к

государственной, так и к общественной экспертизе.

Итак, согласно Положению, экологическая экспертиза должна установить:

1. Соответствие намечаемой деятельности требованиям нормативных

актов по вопросам охраны окружающей среды;

2. Полноту оценки масштабов воздействия намечаемой деятельности на

окружающую среду;

3. Допустимость намечаемой деятельности с точки зрения

безопасности окружающей среды;

4. Достаточность предусмотренных проектом мер по охране окружающей

среды [8, п. 15].

Презумпция потенциальной экологической опасности

Следует обратить особое внимание на второй из перечисленных пунктов — о

полноте оценки воздействия на окружающую среду.

Согласно Закону, экологическая экспертиза основывается на принципе

или иной деятельности [2, Ст. 3]. Это означает, что обязанностью заказчика

(“хозяина” намечаемой деятельности; см. ниже раздел “Где получить объект

экспертизы”) является прогноз воздействия намечаемой деятельности на окружающую

среду и обоснование допустимость этого воздействия. Заказчик также обязан

предусмотреть необходимые меры по защите окружающей среды и именно на нем

лежит бремя доказательства экологической безопасности намечаемой деятельности.

При этом такие прогнозы и обоснования, а также описание мер по защите, должны

в явном виде входить в состав документации, представляемой на экспертизу.

Согласно Закону, необходимым условием приема документации на государственную

экологическую экспертизу является наличие в ее составе материалов оценки

воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Вообще говоря, в

обязанности организации, проводящей экспертизу, не входит предсказание этих

воздействий. Отсутствие или неполнота таких материалов служит основанием для

возвращения материалов заказчику на доработку. Исходя из этого, “Положение о

порядке проведения государственной экологической экспертизы” устанавливает

два вида отрицательного заключения — (а) заключение о недопустимости

реализации объекта экспертизы и (б) заключение о необходимости доработки

представленных материалов [8, п. 20] (конечно, причиной возвращения на

доработку может служить не только отсутствие или неполнота материалов,

связанных с оценкой воздействия на окружающую среду).

Рискнем предположить, что в большинстве случаев изъяном документации является

именно неполный или некачественный прогноз воздействия намечаемой

деятельности на окружающую среду. Документация, представляемая на экспертизу,

редко содержит прямые противоречия с существующими нормативами (хотя такие

ситуации тоже возможны). С другой стороны, при проведении экологической

экспертизы часто в первую очередь ищут именно несоответствия нормативам,

уделяя меньшее внимание качеству подготовки материалов по оценке воздействия.

Поэтому именно эти материалы заслуживает особого внимания при проведении

общественной (да и любой) экологической экспертизы.

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

В соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе”, на

государственную экологическую экспертизу представляется вся проектная

документация, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду [2,

Ст. 14]. Что такое оценка воздействия на окружающую среду? Нормативное

определение этому понятию дано в “Положении об оценке воздействия на

окружающую среду в РФ”, утвержденным Приказом № 222 Минприроды РФ от 18 июля

1994 г. [10]:

“Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета

реализации хозяйственной или иной деятельности”.

Для крупных объектов (например, нефтедобывающих предприятий мощностью более

500 тыс. т/год), а также для некоторых опасных объектов или видов

деятельности независимо от их масштаба (например, любых химических или

микробиологических производств) заказчик должен организовать оценку

воздействия на окружающую среду (ОВОС) в соответствии со специальной

процедурой. Эта процедура, также как и список соответствующих объектов,

регламентируются “Положением об ОВОС” [10].

Вообще говоря, ОВОС в контексте этого Положения [10] не сводится только к

расчету параметров возможных воздействий на основе проектных данных. Такой

расчет — лишь одна из частей более широкого процесса. Этот процесс, среди

прочих составляющих, обязательно должен включать:

· рассмотрение разумных альтернатив намечаемой деятельности;

· выработку предложений по программе экологического анализа

(мониторинга), которая будет осуществляться после реализации проекта;

· проведение общественных слушаний для всех объектов, кроме

конфиденциальности” (понятие “объекта специального назначения”, на наш

взгляд, может подразумевать объект только государственной, но никак не

коммерческой тайны — авт.) [10, п. 3.2].

Положение требует “широкий обзор (общественные слушания)”, требуемый

Положением [10, п. 3.2], подразумевающие не просто какие-то мероприятия по

взаимодействию с населением, а, как минимум, широкое оповещение

общественности о предстоящих слушаниях и возможность для всех желающих

принять в них участие.

Целью процесса ОВОС является выявление и учет экологических (а также

связанных с ними социальных и экономических) последствий реализации проекта,

причем на возможно более ранних этапах проектирования, когда внесение

изменений в проект менее болезненно для заказчика.

Хотя Положение об ОВОС является ведомственным документом Госкомэкологии

России, оно зарегистрировано в Министерстве юстиции и, таким образом, имеет

юридическую силу для всех ведомств, предприятий и организаций вне зависимости

от формы собственности.

Без материалов, документирующих проведенную процедуру ОВОС, проектная

документация не может быть принята на государственную экологическую

экспертизу [10, п. 1.7] — это и является механизмом, с помощью которого

органы, осуществляющие экспертизу, могут добиваться выполнения Положения

[10].

Отметим еще три момента:

· Процедура ОВОС организуется и финансируется заказчиком

(инвестором) [10, п. 4.1].

· Для объектов, не включенных в перечень обязательных,

субъектов РФ по представлению территориальных органов Минприроды РФ” [10,

п. 1.3].

· Если ОВОС для объекта не проводилась (объект не включен в

менее должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду [2,

Ст. 14; 9, п. 1.4].

Более подробно процесс оценки воздействия описан в части 1 “Оценка

экологического воздействия и экологическая экспертиза” книги Эколайн.

Современные механизмы экологического регулирования. — М.:

Социально-Экологический Союз. — в печати.

Государственная экологическая экспертиза

Приводимые ниже сведения о государственной экологической экспертизе могут

оказаться полезными для общественных объединений и граждан — и не только в

связи с общественной экологической экспертизой.

Государственная экспертиза проводится уполномоченными органами: на

федеральном уровне — Департаментом государственной экологической экспертизы

Госкомэкологии России, на уровне субъектов федерации — соответствующими

подразделениями областного (республиканского) Комитета по охране окружающей

среды.

Разделение полномочий между органами государственной экологической экспертизы

федерального уровня и уровня субъектов федерации определяется статьями 11 и

12 Закона на основании масштаба и значения хозяйственных объектов (видов

деятельности).

К сожалению, существующие нормативные акты предоставляют немного возможностей

для участия общественности в государственной экспертизе.

Статья 19. Права граждан и общественных организаций (объединений) в

области экологической экспертизы

1. Граждане и общественные организации (объединения) в области

противоречащие законодательству Российской Федерации.

2. При подготовке заключения государственной экологической

государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение

[2, Ст. 19].

Больше прав в связи с государственной экологической экспертизой имеют органы

местного самоуправления (городские и районные администрации, а также

представительные органы соответствующего уровня). Эти права могут оказаться

полезными для общественных организаций, имеющих налаженные отношения с этими

органами.

Уполномоченные органы обязаны предварительно информировать органы местного

самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий [2, Ст. 7, 8]

(это важно, потому что никаких механизмов предварительного информирования

общественности о ходе государственной экспертизы в Законе не предусмотрено).

Статья 9. Полномочия органов местного самоуправления в области

экологической экспертизы

1. К полномочиям органов местного самоуправления в области экологической

экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности

[2, Ст. 9].

Полезно также знать, что:

· Положительное заключение государственной экологической

экспертизу [2, Ст. 18].

· Положительное заключение государственной экологической

проводящим конкретную экспертизу, и утрачивает силу по истечении этого срока

[2, Ст. 18].

· Заключение не бывает условно-положительным: заключение с

устранения недостатков должна быть проведена новая экспертиза [2, Ст. 18].

Общественная экологическая экспертиза

Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности

дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу

государственной экологической экспертизы.

Согласно Закону, организации, осуществляющие общественную экспертизу, имеют

право:

· получать от заказчика документацию, подлежащую

государственную экспертизу);

· знакомиться с нормативно-технической документацией,

экспертизы;

· участвовать в качестве наблюдателей через своих

экологической экспертизы [2, Ст. 22].

Фактически, согласно логике действующего законодательства, общественная

экспертиза является механизмом общественного контроля за ходом

государственной экспертизы и общественного участия в ней. К сожалению,

возможности этого участия весьма ограничены. Законодательно закреплено только

право на доступ к проектной документации (причем это право ограничено не

только государственной, но и коммерческой тайной) и участие наблюдателей в

заседаниях комиссий. Заключение общественной экспертизы не имеет прямой

юридической силы — оно является лишь одним из документов, рассматриваемых в

процессе государственной экспертизы.

Тем не менее, не следует пренебрегать возможностью организовать общественную

экологическую экспертизу.

Во-первых, как уже было сказано, она является практически единственным

механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической

экспертизы.

Во-вторых, с нашей точки зрения, при организации разного рода общественных

кампаний, работе с прессой и т.п., статус “заключения общественной

экспертизы, проведенной в соответствии с законом” может восприниматься как

более высокий по сравнению с “мнением независимых специалистов” или “мнением

общественности”.

Как организовать общественную экологическую экспертизу

Порядок организации и проведения общественной экологической экспертизы

регламентируется двумя федеральными законами — “Об охране окружающей

природной среды” [1] и “Об экологической экспертизе” [2]. Несколько

упоминаний об общественной экспертизе встречается в тексте “Положения о

порядке проведения государственной экологической экспертизы” [8]. Других

нормативных документов по вопросу организации и проведения общественной

экологической экспертизы нет. Тем не менее, в ряде регионов обсуждается

необходимость принятия законодательства по этому вопросу, а в некоторых —

даже рассматриваются проекты нормативных актов.

“Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по

законодательством Российской Федерации” [2, Ст. 20].

Таким образом, для проведения общественной экологической экспертизы необходимо

наличие зарегистрированной общественной организации, устав которой

предусматривает возможность проведения общественной экологической экспертизы.

Если организация не зарегистрирована или не имеет необходимого пункта в уставе,

то для того, чтобы организовать экспертизу, ей придется пройти регистрацию в

установленном порядке, дополнить устав или объединить свои усилия с другой

общественной организацией, устав которой предусматривает возможность

осуществлять соответствующую деятельность. Особо отметим, что Закон не

проведения общественной экологической экспертизы.

Напомним, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона “Об

экологической экспертизе” [2], общественные объединения (организации),

осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право участвовать

в государственной экологической экспертизе в качестве наблюдателей. Эту

возможность не следует упускать из виду, поскольку это наиболее действенная

возможность участия в государственной экологической экспертизе, которую

данный закон предоставляет общественности.

Регистрация общественной экологической экспертизы

Общественная экологическая экспертиза должна быть официально

зарегистрирована. Только после этого имеет смысл запрашивать документацию и

добиваться участия наблюдателей в государственной экспертизе. Порядок

регистрации общественной экологической экспертизы определяется статьей 23

Закона. Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления

(городской или районной администрации) на основании заявления от общественной

организации (объединения), организующего общественную экологическую

экспертизу. Заявление составляется в произвольной форме и должно содержать

следующие сведения:

1. Наименование и юридический адрес общественной организации

(объединения), организующего общественную экологическую экспертизу;

2. Характер предусмотренной уставом деятельности;

3. Сведения о составе экспертной комиссии;

4. Сведения об объекте общественной экологической экспертизы;

5. Сроки проведения экспертизы.

Следует помнить, что неправильно составленное заявление может повлечь за собой

отказ в регистрации общественной экологической экспертизы. Возможный вариант

заявления о регистрации общественной экологической экспертизы приведен в

Приложении 1. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня

не было отказано, считается зарегистрированным [2, Ст. 23].

В государственной регистрации заявления об организации общественной

экспертизы может быть отказано, если:

1. Общественная экологическая экспертиза ранее дважды проводилась

в отношении данного объекта;

2. Объект экспертизы содержит сведения, составляющие

государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

3. Порядок государственной регистрации общественной организации

(объединения) не соответствует установленному порядку;

4. Устав общественной организации (объединения), проводящего

общественных экологических экспертиз не является уставной деятельностью)

[2, Ст. 24].

Для того, чтобы общественная экологическая экспертиза имела полновесное

общественное звучание, необходимо соблюдать перечисленные выше требования.

Часть из них легко выполнима. Так, например, отсутствие зарегистрированной

общественной организации, как отмечалось выше, не является непреодолимым

препятствием.

Наиболее серьезные препятствия для регистрации общественной экспертизы и

получения необходимой документации связаны с возможностью отказа на том

основании, что объект экспертизы содержит сведения, составляющие охраняемую

законом тайну. Также весьма вероятной является ситуация, при которой

общественная экспертиза будет легко зарегистрирована местной администрацией,

но проблемы такого рода возникнут при попытке получения объекта экспертизы у

заказчика. Эти вопросы рассматриваются ниже (“Как получить объект

экспертизы?”). Получение объекта экологической экспертизы

Где получить объект экспертизы?

После того, как общественная экспертиза зарегистрирована, целесообразно

направить письмо в орган экологической экспертизы (региональный или

федеральный), который проводит государственную экологическую экспертизу по

данному объекту. В письме следует сообщить о начале общественной экспертизы,

а также попросить о включении в государственную экспертную комиссию

наблюдателей от общественной экспертизы. Можно также просить о включении

представителей общественной экспертизы в государственную комиссию в качестве

экспертов, хотя законом соответствующее право не гарантировано. В этом случае

нужно указать, экспертом в какой области является предлагаемый кандидат.

Кроме того, нужно направить письмо заказчику с просьбой о предоставлении

документации — объекта экспертизы.

Говоря о заказчике, Закон имеет в виду заказчика документации, подлежащей

экологической экспертизе. Заказчиком является организация, которая оплачивает

проектные работы. Заказчик также оплачивает проведение государственной

экологической экспертизы [2, Ст. 28]. Следует, однако, отметить, что

отношения юридических лиц вокруг проекта могут быть достаточно сложными и

запутанными. Определить заказчика бывает непросто для человека,

непосвященного в детали проекта. Поэтому мы рекомендуем, направляя письма в

местную администрацию, а также в органы экологической экспертизы, просить

указать, кто является заказчиком документации по данному проекту.

В ряде случаев общественные организации испытывают трудности при получении

объекта общественной экологической экспертизы, причем не только по вине

бюрократического аппарата. Часто общественные организации запрашивают

исходную документацию не в тех источниках. Характерной ошибкой является

стремление получить документацию в органах местного самоуправления или

проектных организациях.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона “Об экологической экспертизе”

[2], предоставление исходной документации является ответственностью заказчика.

Поэтому обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, в

природоохранные органы и в проектные организации обычно оказываются

безуспешными. Разработчики проектной документации чаще всего не имеют права

предоставить документацию общественности, поскольку, как правило, не являются

собственниками этой документации. Органы власти также не всегда располагают

нужной документацией. Поэтому официальный запрос нужно направлять заказчику.

Естественно, содействие органов власти и природоохранных органов может

облегчить процесс получения исходной документации. Известны даже случаи, когда

местная администрация или органы государственной экологической экспертизы, не

будучи обязаны делать этого, тем не менее предоставляли необходимую

документацию общественной организации.

Как получить объект экспертизы?

Получение объекта экспертизы, с нашей точки зрения, является одной из самых

сложных задач общественной экологической экспертизы. Многое зависит от того,

какие именно документы будут выбраны в качестве объекта экспертизы. Следует

иметь в виду, что общественная экологическая экспертиза поставлена здесь в

сложное положение. Объектом государственной экологической экспертизы

является, как правило, технико-экономической обоснование (ТЭО). В то же время

возможности общественности здесь ограничены: многие ТЭО могут содержать

сведения, отнесенные к государственной либо коммерческой тайне, что может

послужить предлогом для формального отказа в государственной регистрации

общественной экологической экспертизы или в предоставлении объекта экспертизы

(согласно статьям 21 и 24 Закона).

Бытует распространенная тенденция полагать, преуменьшая масштабы проблемы, что

законных оснований для отказа в предоставлении документации, необходимой для

проведения общественной экологической экспертизы не существует.

Основанием для такой точки зрения является то, что, согласно ряду нормативных

актов, сведения о состоянии окружающей среды и загрязнениях не могут составлять

ни государственной, ни коммерческой тайны (Федеральный закон “О государственной

тайне” “Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну” ).

К сожалению, все обстоит не так просто в силу нескольких причин.

Общественная экологическая экспертиза коммунального объекта, планируемого в

г. Т., столкнулась с проблемой почти неразрешимой: на запрос общественности о

предоставлении документации на общественную экологическую экспертизу,

заказчик (городской Фонд охраны природы) ответил отказом, мотивируя свои

действия содержащимися в ТЭО “ноу-хау и коммерческой тайной”. Оспорить эти

утверждения в судебном порядке, не располагая оригинальными документами, не

очень просто, а учитывая весьма сжатые сроки любой общественной экологической

экспертизы (несоразмерных с длительностью любых судебных процессов) вообще

проблематично. Ситуация в г. Т. разрешилась благополучно благодаря

вмешательству органов государственной экологической экспертизы: будучи хорошо

знакомым с документацией (подготовленной, кстати, весьма некачественно),

председатель отдела экспертизы счел возможным предоставить общественности том

“Оценка воздействия на окружающую среду”.

Несмотря на благополучное разрешение ситуации в г. Т., следует отметить, что

в общем виде эта задача однозначного ответа не имеет, и действующая

нормативно-правовая база оставляет большую степень неопределенности, не

выгодной, в конечном итоге, ни заказчикам, ни государственным органам, ни

общественности. Возникающие проблемы обусловлены следующими моментами.

Во-первых, объектом экологической экспертизы являются не просто сведения,

информация, а конкретные документы. Кроме сведений о состоянии окружающей

среды, в документе содержится множество других сведений и отнесение некоторых

из них к государственной или коммерческой тайне является препятствием для

предоставления всего документа.

Во-вторых, сведений, относящихся исключительно к окружающей среде, может

оказаться недостаточно для проведения полноценной экологической экспертизы.

Например, чтобы оценить масштаб будущих выбросов, могут понадобиться сведения

о мощности установки, которые сами по себе не являются сведениями ни о

состоянии окружающей среды, ни о ее загрязнениях.

Отметим, что основанием для отказа в регистрации общественной экспертизы

(предоставлении документации) является наличие в объекте экспертизы сведений,

составляющих “охраняемую законом” тайну. Таким образом, отказ возможен при

наличии соответствующего законодательного акта, которым определяется данная

тайна и порядок отнесения к ней сведений.

Так, вопросы, связанные с государственной тайной, регулируются Федеральным

законом “О государственной тайне” . Кроме того, существует “Перечень

сведений, отнесенных к государственной тайне” , утвержденный Указом

Президента в соответствии с этим законом. Этот Перечень содержит довольно

подробный список соответствующих сведений, а также определяет, в компетенции

каких ведомств находится отнесение тех или иных сведений к государственной

тайне. Перечень является исключительным, то есть сведения, не включенные в

него, не могут быть отнесены к государственной тайне.

В то же время вопросы, связанные с коммерческой тайной, регламентированы в

настоящее время гораздо менее детально. Это порождает практику чрезвычайно

широкого понимания коммерческой тайны и произвольного отнесения к ней

различных сведений. Определение коммерческой тайны дается в Гражданском

кодексе РФ:

“Информация составляет служебную и коммерческую тайну в случае, когда

коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами” [5, Ст.

139, п. 1].

Согласно постановлению Правительства “О перечне сведений, которые не могут

составлять коммерческую тайну”, к коммерческой тайне, среди прочих сведений,

не могут быть отнесены сведения о загрязнении окружающей среды, а также

разного рода лицензии (“документы, дающие право заниматься

предпринимательской деятельностью”).

Тем не менее, этих положений недостаточно для того, чтобы урегулировать

отношения вокруг коммерческой тайны, порядок отнесения к ней сведений и т.п.

До тех пор, пока не принят закон о коммерческой тайне, ситуация остается

неопределенной, “недорегулированной”. И здесь, на наш взгляд, существует

противоречие между стремлением законодателя создать механизм общественного

участия в экологической экспертизе и “лазейками”, которые Закон оставляет для

заказчика при нынешнем положении с коммерческой тайной.

На наш взгляд, возможны два пути разрешения этого противоречия в

законодательном порядке (или сочетание обоих путей).

1. Более детальное регламентирование ситуации, причем не только

кроме прочего, содержит резюме, написанное языком, понятным неспециалисту.

2. Закрепление права экспертов на доступ к документации под их

принятием экологически значимых решений.

В нынешней же правовой ситуации можно дать следующие рекомендации на случай

отказа в предоставлении документов со ссылкой на коммерческую тайну:

· Занимать активную позицию — пытаться обратить существующую

информация отнесена к коммерческой тайне, кем принято такое решение и т.п.

· Поскольку коммерческую тайну составляет не документ, а

коммерческой тайны. (То же касается и государственной тайны).

· Пока нам неизвестны прецеденты, когда отнесение тех или

коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам”.

Тем не менее, трудности, возникающие при получении документации в связи с

тайнами, охраняемыми законом, являются достаточно серьезными. Таким образом,

организация, проводящая экспертизу, оказывается перед дилеммой. С одной

стороны, запрос ТЭО, как уже отмечалось выше, может привести к отказу в

регистрации экспертизы или предоставлении документов. С другой стороны,

пытаясь провести экологическую экспертизу только части проектной

документации, например, тома оценки воздействия на окружающую среду,

организация может столкнуться с явной недостаточностью исходной документации

для корректной экспертизы. Поэтому необходимо очень тщательно отнестись к

выбору объекта общественной экологической экспертизы. Важно запросить именно

те документы, которые наиболее полно отражают возможные воздействия

планируемой деятельности на окружающую среду и одновременно не содержат

государственной или коммерческой тайны. Вопрос о том, какие документы

запрашивать, во многих случаях может стать ключевым. Единственная

рекомендация, которую здесь можно дать при существующем опыте общественной

экологической экспертизы, носит довольно общий характер — следует тщательно

составлять запрос, при необходимости используя гибкие формулировки. В

качестве примера в Приложении 3 приведен один из возможных вариантов запроса

документации на общественную экологическую экспертизу.

Отметим, что в любом случае общественная экологическая экспертиза должна идти

официальным путем. Заключение общественной экспертизы не может быть основано

ни на слухах и общих соображениях, ни на документации, полученной

неофициальным путем. Поэтому, если получена только часть запрошенного объекта

экспертизы, необходимо извлечь максимум возможного из тех документов, которые

удалось получить официально.

Формирование экспертной комиссии

Требования к комиссии

Независимость и объективность

Независимость и объективность экспертов — требования закона, обязательные как

для государственной, так и общественной экспертизы . В частности,

независимыми следует считать экспертов, не связанных экономическими

интересами с инициатором деятельности (заказчиком). Заинтересованность

эксперта в реализации проекта, как прямая, так и косвенная, может являться

основанием для того, чтобы поставить под сомнение выводы данной экспертизы.

Это следует иметь в виду, так как в принципе возможны попытки организации

заказчиком “квазиобщественной” экспертизы, особенно по конфликтным проектам.

Имеется прецедент судебного признания необщественного характера подобной

“общественной” экспертизы.

Компетентность

Участникам экспертной комиссии придется работать с достаточно сложной

документацией, делать научно обоснованные выводы, принимать в качестве

наблюдателей участие в работе государственной экспертной комиссии, вникать в

ее ход. Это требует от всех участников комиссии определенного уровня

компетентности. Без такого уровня общественная экспертиза может служить лишь

“общественной трибуной” для заявления отношения к проекту, что явилось бы

явно некорректным и недостаточным использованием этого инструмента

общественного участия.

Требование компетентности, конечно, не означает, что в состав комиссии должны

входить только инженерно-технические специалисты и ученые-естественники.

Напротив, как мы увидим в следующем разделе, участие “гуманитариев” может

оказаться чрезвычайно полезным. Представители населения, не обладающие

специальными познаниями, но хорошо знакомые с местными условиями, могут также

Страницы: 1, 2