Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана

Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана

Часть I

Создание СНБ и его деятельность в период администрации Трумэна, 1947-

1953гг.

Важное место во внешнеполитическом механизме США занимает Совет

национальной безопасности (СНБ) — консультативный орган при президенте.

За всё время существования его значение и роль менялись с приходом каждой

новой администрации. За эти годы была создана целая система СНБ.

Тревожные военные годы заставили правительственные и военные круги

усиленно искать новые методы руководства вооруженными силами и планирования

политики. В 1943 г. начальник штаба армии Дж. Маршалл беседовал по этому

вопросу с У. Черчиллем, который предложил создать соответствующий орган в

американской системе по образцу Британского военного кабинета. Чуть позже

он прислал описание механизма его действия. Ознакомив с полученным

документом Г. Гопкинса и адмирала В. Леги, Дж. Маршалл стал энергично

отстаивать идею создания подобного органа перед президентом Рузвельтом и

военными министрами.

Министр военно-морских сил Дж. Форрестол увидел в этом возможность

объединения вооруженных сил в одно министерство и создания единого

планирующего и координирующего органа. По его инициативе была создана

небольшая группа во главе с Ф. Эберштадтом, бывшим в то время вице-

президентом Управления военного снаряжения, которая в течение длительного

времени изучала опыт Имперского совета обороны, существующего в Англии с

1908 г. Особое внимание было обращено на то, что Имперский совет не

представлял премьер-министру свою программу действий, а лишь собирал и

классифицировал полученную информацию.

В декабре 1945 г. Г. Трумэн в специальном послании конгрессу высказал

свои соображения по поводу организации системы национальной безопасности.

Ключевыми вопросами доклада были: объединение вооруженных сил и создание

Совета национальной безопасности. Через полтора года Белый дом опубликовал

программу национальной безопасности, в которой большое внимание уделялось

развитию возможных видов вооружения и всеобщей воинской повинности. В целях

координации при разработке единой политики национальной безопасности в

разведывательной деятельности и в вопросах военной, промышленной и

гражданской мобилизации предусматривалось создание Совета национальной

безопасности, Центрального разведывательного управления и Управления

ресурсов национальной обороны.

Наконец после долгого обсуждения 26 июля 1947 г. Трумэн подписал

законопроект, и Закон о национальной безопасности 1947 под № 253 вступил в

силу. В соответствии с этим законом были созданы министерство обороны,

Совет национальной безопасности, Центральное разведывательное управление,

подчиненное СНБ, и Управление ресурсов национальной обороны.1

Совет национальной безопасности должен был консультировать президента

по всем аспектам внутренней, внешней и военной политики, касающейся

вопросов национальной безопасности, в целях более эффективной координации

деятельности военных ведомств и других правительственных департаментов и

учреждений. Большое место в работе Совета должно быть уделено оценке

действительной и потенциальной военной мощи страны, выявлению кризисных

ситуаций для США, экономическим и психологическим аспектам национальной

безопасности. Анализируя проводимую Соединенными Штатами внешнюю политику и

координируя действия министерств и правительственных учреждений,

занимающихся вопросами национальной безопасности, Совет национальной

безопасности должен был давать президенту рекомендации, какие ему

представлялись необходимыми, или те, которые требовал президент.

Таким образом, Совет понимался как сугубо совещательный орган при

президенте. Это должен был быть своего рода «придворный круг», в котором

различные департаменты, в первую очередь государственный департамент и

министерство обороны, могли высказать свою точку зрения, провести

обсуждение интересующего их вопроса. Сбор, классификация и оценка

информации для президента также входили в задачу Совета. Только располагая

всеми доступными фактами, президент мог оценить различные курсы действия,

взвесить все возможные последствия, прежде чем взять на себя

ответственность за принятие окончательного решения. Цель заседаний Совета

состояла не в том, чтобы избавить президента от необходимости выбора, а в

том, чтобы сделать этот выбор более обоснованным. Но какое бы решение ни

принял президент после рекомендаций и разъяснении Совета, воплощать в жизнь

это решение будет не Совет, а президент. Г. Трумэн всегда подчеркивал,

что ответственность ложится на одного человека — на президента. Это давало

возможность каждому президенту организовывать работу и использовать Совет в

зависимости от собственного стиля руководства.

Закон 1947 г. определил не только задачи и функции Совета

национальной безопасности, но и его состав. В него вошли: президент,

государственный секретарь, министр обороны, министр армии, министр военно-

морского флота, министр военно-воздушных сил, председатель Управления

ресурсов национальной обороны. Эти семь человек, которые, за исключением

президента, юридически обладали лишь совещательными правами, фактически

подменяли собой кабинет при определении внешней политики Соединенных

Штатов.

Кроме основных членов, президент имел право, с согласия конгресса,

приглашать на заседания Совета представителей любых ведомств в качестве

консультантов в зависимости от обсуждаемого вопроса. Закон предусматривал

также создание аппарата чиновников во главе с исполнительным секретарем,

который назначался президентом. Этот аппарат составлял основное

административное ядро, которое формулировало точки зрения отдельных

ведомств и готовило заседания Совета национальной безопасности.

Положение закона, позволявшее по мере необходимости набирать штат

сотрудников, создало возможность для организации целой системы органов

Совета. Формирование их проходило в основном по трем направлениям: создание

постоянного штата работников, различных межведомственнных комиссий и

комитетов при Совете и органов по делам Совета в составе других учреждений.

Постоянный штат и различные межведомственные комиссии Совета являлись

основными компонентами в его структуре. Постоянный штат сотрудников состоял

из 28 человек административного и секретарского персонала. Из них 11

человек во главе с исполнительным секретарем составляли «группу анализа»,

которая «добросовестно и не делая политики... дает объективный анализ

политических документов».

В 1950 г. в состав Совета вошла «группа второго уровня» — Штат

ответственных сотрудников. Каждый член Совета национальной безопасности был

представлен в Штате административным лицом в ранге помощника. В состав

Штата вошли также начальники плановых отделов военных министерств. Штат

ответственных сотрудников стал своего рода планирующим центром, куда

стекались рекомендации всех ведомств.

В 1951 г. в систему Совета вошел новый орган—Бюро психологической

стратегии. Бюро должно было стать руководящим органом пропагандистского

аппарата, занимающегося разработкой общих целей политики и программы в

области психологической стратегии. Оно должно было объединить отделы

пропаганды, находящиеся в подчинении разных ведомств, таких, как

госдепартамент, Центральное разведывательное управление, военное

министерство и др. Однако все его чиновники оставались сотрудниками

различных департаментов и старались выполнять их указания, а работа Бюро не

была успешной. Специальная комиссия сената в 1953 г. поэтому и

рекомендовала на основе Бюро психологической стратегии создать Управление

по координации действий.

Создание системы органов Совета национальной безопасности повлекло за

собой организацию специального аппарата по делам Совета во многих

министерствах и ведомствах. В госдепартаменте делами Совета в первую

очередь стала заниматься Группа планирования политики. В министерстве

обороны ответственность за сотрудничество с Советом нес специально

выделенный помощник заместителя министра обороны. Специальные сотрудники по

делам Совета были и в комитете начальников штабов и в штабах каждого рода

вооруженных сил.

Заседания Совета в основном были двух типов:

. По выработке проектов решений. Проходили в узком кругу (председатель

комитетов начальников штабов, директор ЦРУ, директор информационного

агентства, директор Бюро бюджета и др.). На этих заседаниях

присутствовало 11—15 человек.

. Заседания, носившие «информационный» характер. На таких заседаниях

заслушивались доклады комиссий Совета или сообщения департаментов.

Обсуждения докладов на расширенных заседаниях не проводились, и проекты

решения не готовились. Присутствовало 30-40 человек.

Для заседаний, на которых вырабатывались проекты решений, готовились

так называемые политические обзоры. К 1952 г. была принята стандартная

форма этого документа. В строго определенном порядке располагались

следующие разделы: вступление, общие соображения, возможные возражения и

пути их преодоления, финансовое приложение, материалы группы,

поддерживающей данную точку зрения. Такая последовательность сохранялась в

каждом документе, что обеспечивало оперативность в работе.

Министерства или ведомства, занимающиеся вопросами национальной

безопасности, направляли свои соображения в Совет национальной

безопасности. Полученные материалы тщательно исследовались во всех органах

Совета, проводились консультации с заинтересованными департаментами. В

результате длительного обсуждения составляли проект документа, который

обсуждался на заседании Совета.

Решения по рассматриваемому документу могли быть приняты только после

одобрения президента, и «это выражение одобрения делало его официальной

политикой Соединенных Штатов». Политические документы, которые президент не

подписывал, оставались «документами-пожеланиями». Выполнение решений

возлагалось на соответствующие ведомства. Если для выполнения решения

требовалось согласие других правительств, то это достигалось путем

дипломатических переговоров.

Совет национальной безопасности занял ведущее место в правительстве и

доминирующее положение в военной системе США, основными компонентами

которой стали министерство обороны и Управление ресурсов национальной

обороны. Совету принадлежало первое место в пятерке основных учреждений,

определявших политику США, наряду с Управлением ресурсов национальной

обороны, секретариатом Белого дома, министерством финансов, Группой

экономических советников.

Работа Совета национальной безопасности тесно связана с деятельностью

Центрального разведывательного управления, непосредственно подчиненного

СНБ. Проведение «глобальной внешней политики» Соединенными Штатами Америки

после второй мировой войны потребовало, по мнению американских политиков,

создания «глобальной системы разведки».

Отсутствию разведывательной информации приписывается катастрофа в

Пирл-Харборе. Комиссия Гувера отмечала в 1955 г., что своим существованием

ЦРУ может считать себя полностью обязанным внезапному нападению на Пирл-

Харбор и послевоенному расследованию той роли, которую сыграла разведка

(или, скорее, ее отсутствие) в том, что вооруженным силам США не удалось

получить соответствующее своевременное предупреждение о готовящемся

нападении Японии.

Согласно закону, ЦРУ должно было консультировать СНБ по вопросам

разведывательной деятельности правительственных учреждений и ведомств,

касающимся национальной безопасности; давать рекомендации СНБ в отношении

координации разведывательной деятельности министерств; сопоставлять и

оценивать разведывательную информацию и следить за правильным ее

распределением между правительственными учреждениями.

Летом 1948 г. проведение «специальных операций» было официально

узаконено постановлением Совета национальной безопасности, в котором

подчеркивалось, что операции подобного рода должны быть тайными и

проводиться так, чтобы правительство могло достаточно убедительно отрицать

свою причастность к ним.

Президент Г. Трумэн вначале отнесся к СНБ очень настороженно. Он

склонен был предполагать, что созданный орган будет покушаться на его

конституционные прерогативы, поэтому использовал Совет выборочно. Часто,

помимо Совета, он консультировался с представителями кабинета,

госдепартамента и других ведомств.

И хотя регулярные заседания СНБ стали проводиться с сентября 1947 г.,

президент редко посещал их, и, как правило, председательствовал в Совете

государственный секретарь. Несмотря на это, СНБ работал активно. За пять с

половиной лет деятельности Совета в администрации Г. Трумэна было проведено

128 совещаний и принято 699 политических решений. Но в «критические» для

США моменты Совет созывался еженедельно, а с некоторыми из его членов

Трумэн совещался каждый день.

22 апреля 1948 г. на заседании Совета национальной безопасности

заместитель государственного секретаря Ловетт доложил об основных

положениях резолюции сената по вопросам создания НАТО. На заседаниях Совета

были обсуждены все основные положения Североатлантического пакта.

Ликвидация атомной монополии США побудила Г. Трумэна организовать в

ноябре 1949 г. в составе Совета национальной безопасности комиссию по

атомной энергии. Комиссия занялась разработкой вопросов о создании

водородного оружия и военном сотрудничестве в области атомной энергии между

США, Англией и Канадой. После проведения тщательного исследования и

обсуждения на заседании Совета Комиссия представила президенту документ

«СНБ-68», в котором намечались долгосрочные задачи в области внешней и

военной политики США при значительном увеличении военного бюджета.

Подписанный президентом Трумэном в апреле 1950 г. документ «СНБ-68» на

долгие годы определил направление внешней политики США.(

С началом войны в Корее значение СНБ значительно возросло. Стала

очевидна необходимость улучшения разработки военной и внешней политики и

координации действий. Трумэн признал важность работы Совета в области

военной мобилизации и оценке стратегических интересов США. С этого времени

президент стал регулярно посещать заседания СНБ и практически использовал

его для проведения почти всех наиболее важных внешнеполитических

мероприятий.

Тревожная ситуация в районе Юго-Восточной Азии требовала активной

деятельности Совета национальной безопасности. Многочисленные анализы

разведки, политические и общенациональные оценки были предметом

повседневных обсуждений на заседаниях СНБ.

В начале 1950 г. на заседании Совета был поставлен вопрос об

отношении Соединенных Штатов к событиям во Вьетнаме. Когда стало ясно, что

колониальная война в Индокитае затянулась, правительство США решило

вмешаться во вьетнамский конфликт. В феврале 1950 г. Совет национальной

безопасности представил президенту Г. Трумэну резолюцию № 64 о Вьетнаме, в

которой указывалось, что государственный департамент и министерство обороны

в качестве первоначальной задачи должны разработать программу действий США

в Индокитае. Резолюция СНБ была принята правительством Соединенных Штатов

за основу внешнеполитического курса и задала тон дальнейшим событиям. 2

Особое недовольство вызывало засилье военных в Совете, поскольку до

1949 г. из семи постоянных членов Совета четыре человека являлись

руководителями военных министерств: министр обороны и министры трех видов

вооруженных сил. Трое из них занимались практической военной деятельностью.

И даже располагался Совета помещении Национального военного управления.

Деятельность СНБ в период администрации Эйзенхауэра, 1953-1961гг.

Реорганизация коснулась почти всех сторон деятельности

правительственных органов, определявших политику национальной безопасности

США или в какой-то степени влиявших на нее. Особое место в

реорганизационной деятельности правительства было уделено Совету

национальной безопасности. Рекомендации комиссии Гувера по улучшению

структуры и работы Совета нашли поддержку у новой администрации.

В правительстве Д. Эйзенхауэра Совет национальной безопасности стал

такой силой при определении правительственной политики, какой никогда не

был в предшествующей администрации. Президент не принимал никаких решений и

не предпринимал важных внутриполитических действий до тех пор, пока они не

были обсуждены и одобрены на заседаниях Совета.

В 1953 году был создан пост помощника президента по национальной

безопасности. Советник должен был лично докладывать президенту по вопросам,

касающимся национальной безопасности. Это усилило роль аппарата Белого дома

при принятии президентом внешнеполитических решений и вместе с тем положило

начало постепенному ослаблению влияния государственного секретаря.3 По

распоряжению президента с июля 1953 г. каждое предложение СНБ дополнялось

финансовым приложением, определявшим стоимость предложенного курса, чтобы

установить «связь между национальной безопасностью и финансовой

ответственностью». В связи с этим министр финансов и директор Бюро бюджета

были включены в число постоянных членов СНБ. Кроме того, в его состав вошли

директор Центрального разведывательного управления, председатель комитета

начальников штабов и директор Программы взаимной безопасности.

В период администрации Д, Эйзенхауэра большое развитие получили

отделы Совета национальной безопасности. Созданный Г. Трумэном Штат

ответственных сотрудников был реорганизован и переименован в Совет по

планированию (СП). Каждый член СНБ был представлен в Совете официальным

лицом в ранге помощника. Возглавлял СП специальный помощник президента по

делам национальной безопасности. Первым председателем Совета был Р. Катлер,

затем этот пост занимали Д. Андерсон, Г. Джексон и Г. Грей. Совет по

планированию сосредоточил всю работу по подготовке политических обзоров в

своих руках.

Основываясь на рекомендациях специальной комиссии сената, президент

исполнительным приказом №10483 от 2 сентября 1953 г. преобразовал Бюро

психологической стратегии в Совет по координации действий (СКО) в составе

помощника государственного секретаря (председатель), помощника министра

обороны, директора ЦРУ, директора Информационного агентства, директора

Администрации международного сотрудничества. В качестве временных членов в

его состав входили также представители тех ведомств, которые отвечали за

проведение какого-либо мероприятия в области национальной безопасности. 50

межведомственных рабочих групп составляли основной штат сотрудников. Каждая

группа была ответственна за отдельную область политики, отдельную страну

или проблему. Главная функция СКО заключалась в детальной разработке той

основной линии политики, которая была сформулирована Советом национальной

безопасности и одобрена президентом, а также в координации действий

министерств и ведомств, призванных проводить эту политику в жизнь. Оно

решало задачи претворения политики в формы и методы действий.4

Организационная система СНБ при Д. Эйзенхауэре отличалась большой

активностью всех его органов. Создав СП и СКО, президент разграничил

проблемы разработки политики и ее осуществления. Детализированному процессу

принятия политических решений уделялось главное внимание, вопросы же

осуществления политики были отодвинуты на второй план. Особенно углубился

этот разрыв при последующих администрациях.

Концентрация всех вопросов разработки внешнеполитического курса

страны в Совете и усиление роли военных ведомств в области внешней политики

повлекли за собой определенное ослабление значения государственного

департамента.

Главный документ СНБ, который ежегодно тщательно готовили и

анализировали на заседаниях,— «Основная политика в области национальной

безопасности» — представлял собой глобальный обзор внешнеполитических

проблем. Он давал общую политическую директиву всем правительственным

учреждениям, связанным с национальной безопасностью. Документ содержал

широкий обзор целей национальной стратегии США, а также подробное изложение

военных, политических, экономических и внутриполитических факторов,

необходимых для реализации этой стратегии. Несмотря на чрезвычайную

важность, его объем не превышал 25 страниц.

Все внешнеполитические акции правительства Д. Эйзенхауэра были

неразрывно связаны с деятельностью Совета национальной безопасности. С 1953

г. Совет приступил к разработке плана реорганизации Пентагона и вооруженных

сил США. Программа реорганизации, получившая позже название «New Look»,

предусматривала создание таких вооруженных сил страны, которые, по замыслу

их авторов, были бы лучшими в мире и включали в себя все достижения науки

середины XX в.

. В 1954 г. Совет национальной безопасности санкционировал так называемый

«банановый переворот» в Гватемале, приведший к свержению правительства

Хакобо Арбенса Гусмана, в котором видную роль играли коммунисты.

. В 1956 г. англо-франко-израильские агрессоры совершили нападение на

Египет, которое произошло незадолго до президентских выборов в США. 24

августа государственный секретарь Даллес сделал сообщение о Суэце на

заседании Совета национальной безопасности. Опасение за исход

избирательной кампании вынудило Соединенные Штаты воздержаться от

поощрения агрессии.

. В 1957 г. Советом национальной безопасности был разработан план поддержки

мятежников в Индонезии, стремившихся свергнуть правительство Сукарно.

. В августе 1957 г. была сделана попытка спровоцировать нападение на Сирию.

В июле 1958г. пал монархический режим в Ираке, что нанесло серьезный удар

по замыслам США.

. 5 апреля 1954г. Совет национальной безопасности рассматривал меморандум

Пентагона «О позиции армии», в котором говорилось, что, «если США

намерены принять участие в наземных военных действиях для победы в

Индокитае—в том случае, если французы уйдут, а китайские коммунисты не

станут вмешиваться,— потребуется семь американских дивизий или

эквивалентные вооруженные силы с соответствующей поддержкой с моря и с

воздуха».

При администрации Эйзенхауэра структура Совета национальной

безопасности непомерно усложнилась. Из оперативного органа при президенте,

каким он был задуман, Совет превратился в тяжелый и неповоротливый

механизм, в некое подобие сверхкабинета, подменявшего до определенной

степени деятельность таких ведомств, как госдепартамент, министерство

обороны и др. Критика СНБ нашла свое концентрированное выражение в докладе

сенатской подкомиссии, занявшейся тщательным расследованием не только

механизма принятия и осуществления решений в области внешней политики, но и

всей системы национальной безопасности США. Работу подкомиссии возглавил

сенатор Г. М. Джексон.

Говоря в целом о работе Совета национальной безопасности, подкомиссия

Джексона констатировала, что основная работа СНБ концентрируется скорее

вокруг вопросов внешней политики, нежели вокруг проблем национальной

безопасности. В меньшей степени Совет помогает принимать решения по

наиболее важным проблемам, которые определяют будущий курс внешней

политики. В целях более плодотворной деятельности Совета национальной

безопасности предлагалось: сократить штат СНБ и в дальнейшем подбирать его

более тщательно; представлять на рассмотрение президента все возможные

точки зрения по обсуждаемому вопросу; использовать СП главным образом для

подготовки и комментирования политических документов, предлагаемых

учреждениями; расформировать СКО; ответственность за осуществление политики

возложить, где это возможно, на определенное ведомство или чиновника,

которому может помогать межведомственная группа; согласовывать рекомендации

СНБ с решениями бюджетных органов.

Деятельность СНБ в период администрации Кеннеди, 1961-1963гг.

В течение короткого времени Кеннеди провел коренную реорганизацию

Совета, ликвидировав сложный механизм СНБ и заменив его гибкой и четкой

системой. Администрация Дж. Кеннеди считала, что в новом виде СНБ будет

лучше подходить для выполнения вновь принятой оперативной доктрины внешней

политики США — «гибкого реагирования».

Реорганизация СНБ в какой-то мере ликвидировала перекос,

обозначившийся в деятельности Совета при президенте Д. Эйзенхауэре с его

военным видением основных процессов, происходивших в мире. В результате СНБ

в известной степени утратил свои чисто военно-штабные черты и превратился в

орган военно-политического руководства США, что в сущности отвечало его

задачам, намеченным при создании.

Менее чем через месяц после вступления в должность Дж. Кеннеди

упразднил СКО, а позднее и СП, возложив эти функции на государственного

секретаря и его помощников, возглавлявших региональные отделы. Аппарат был

укомплектован постоянными сотрудниками, которые должны были отстаивать

интересы президента, а не отдельных ведомств. Этим были ликвидированы

административные различия между планированием и оперативной работой.

Процедура работы аппарата и самого СНБ при Дж. Кеннеди стала более простой

и неформальной. Следующим шагом стало упразднение издания общих ежегодных

директив СНБ.

При всем том, что деятельность аппарата СНБ приобрела более динамичный

характер, нововведения имели негативные последствия. В частности, по

оценке ряда экспертов, в результате упразднения СП и СКО взаимодействие

спецслужб с другими правительственными ведомствами заметно ослабло, что

привело к их изоляции и увеличило риск ошибки. Недостатки подобной системы

выявились особенно зримо в период операции в Заливе Свиней и кризиса в

Лаосе.5

Важным инструментом в эти годы в области формулирования внешней

политики и «большой» стратегии стали специальные группы, создаваемые для

решения определенных проблем. Их членами были представители различных

ведомств, а их руководителями обычно назначался помощник государственного

секретаря по соответствующему региону.

Президент активно участвовал в заседаниях СНБ. Были введены в

практику ежедневный заседания аппарата СНБ с приглашением

внешнеполитических советников Белого дома и представителей различных

ведомств. Аппарат СНБ состоял всего из 10 сотрудников и был организован по

региональным направлениям. Его сотрудники обязательно входили в состав

специальных групп. Они участвовали в подготовке заседаний СНБ. После

провала американской акции в заливе Кочинос в апреле 1961 г. и особенно во

время Карибского кризиса в октябре 1962 г. Дж. Кеннеди все больше

отказывается от «персональной дипломатии» и ищет совета у своих ближайших

друзей и единомышленников. Создается знаменитый «исполком СНБ», имевший в

принципе мало отношения к СНБ и состоявший в первую очередь из людей

персонально подобранных президентом по принципу личной к нему лояльности. В

эту группу помимо министра обороны Р. Макнамары и государственного

секретаря Д. Раска входили брат президента Роберт Кеннеди, специальный

помощник по вопросам национальной безопасности М. Банди, министр финансов

Д. Диллон, председатель Комитета начальников штабов М. Тейлор, директор ЦРУ

Д. Маккоул, заместители государственного секретаря Д. Болл и министра

обороны Р. Гилпатрик, посол по особым поручениям Л. Томпсон и специальный

советник президента Т. Соренсен.6

Деятельность СНБ в период администрации Джонсона, 1963-1969гг.

Президент Л. Джонсон сохранил принципы и методы организационной

структуры, установленной Дж. Кеннеди. Немаловажное значение имел тот факт,

что три важных поста в кабинете Л. Джонсона сохранили за собой члены

предыдущей администрации. Это—Р. Макнамара, Д. Раек и М. Банди.

При Л. Джонсоне, продолжился рост влияния СНБ. В этот период была

создана система региональных и функциональных межведомственных групп при

СНБ, которая с некоторыми дополнениями существует и поныне. Американский

ученый Дж. Прадос отмечает, что именно при Л. Джонсоне началось

использование аппарата СНБ (пока лишь его отдельных сотрудников) для

проведения тайных операций за рубежом – порочная практика, приведшая к

“ирангейту”.7

В то время непосредственное влияние аппарата СНБ на формирование

решений уменьшилось, несмотря на увеличение числа его сотрудников до 16

человек в 1967 г. Привычка полагаться на своего помощника по национальной

безопасности и временные рабочие группы при решении внешнеполитических

вопросов привела к тому, что сам СНБ как коллегиальный орган к концу

администрации Л. Джонсона потерял свое былое значение. На это в немалой

степени оказало воздействие назначение в начале 1966 г. на пост

специального помощника президента по вопросам национальной

безопасности У. Ростоу. В противоположность М. Банди, редко позволявшему

себе высказывать личные взгляды, У. Ростоу стремился навязать президенту

свои взгляды весьма «ястребиного» толка. Его назначение нарушило единство

цели внешнеполитических советников президента.8

Хотя состав и функции СНБ менялись, он все больше превращался во

внешнеполитический аппарат президента и все меньше выступал в роли

«нейтрального», координирующего органа; наконец, произошло значительное

увеличение технических, информационных и административных возможностей

аппарата СНБ.

Президенту стали доступны новые технические, административные и

управленческие возможности. В то время позиции государственного

департамента как основного органа координации внешней политики еще более

ослабли.

Деятельность СНБ в период администрации Никсона, 1969-1974гг.

Внешнеполитический курс США конца 60-х — начала 70-х годов нашел свое

отражение в выдвижении «доктрины Никсона», представлявшей собой «прагматико-

консервативную реакцию на изменения, происходящие в мире, характеризующуюся

попытками сблизить уровень американских возможностей с некоторыми

реальностями международной жизни».

6 февраля 1969 г. циркуляром № 521 президент Р. Никсон ввел новую

систему СНБ в действие. Циркуляр определял роль Совета национальной

безопасности как «основного форума для рассмотрения проблем политики

национальной безопасности, требующих принятия решений со стороны

президента». Реорганизация системы включала три основных момента:

. преобразование межведомственных региональных групп и военно-

политической группы в межведомственные группы (МГ) СНБ под руководством

помощников государственного секретаря. Образовалось шесть МГ: по

Европе, Дальнему Востоку, Ближнему Востоку, Африке, Латинской Америке и

военно-политических вопросам. За первые 33 месяца работы

администрации Никсона группа по Ближнему Востоку получила 14 заданий,

по Дальнему Востоку –12, по Латинской Америке –9, по Африке –4, по

Европе –11,9

. подтверждалась возможность создания специальных временных групп СНБ,

. создание группы анализа СНБ во главе с Г. Киссинджером для изучения

документов, поступающих от межведомственных групп, специальных групп

СНБ или ведомств до их представления в СНБ.

Создавался также Комитет заместителей министров (КЗМ) под

председательством первого заместителя государственного секретаря, который

должен был рассматривать проблемы, переданные ему группой анализа, а также

оперативные вопросы, не требующие рассмотрения на уровне президента или

СНБ.

Таким образом, группа анализа получила широкие полномочия, выступая в

качестве регулятора потока документов, направляя их на четыре уровня в

зависимости от степени важности — президент, СНБ, КЗМ, межведомственные

группы. Кроме того, будучи поставленной над двумя органами СНБ,

возглавлявшимися представителями государственного департамента, она

поставила под свой контроль отношения между высшим и средним уровнями

ведомства. Это в какой-то степени положило начало новому распределению

власти во внешнеполитическом механизме США.

В течение 1969 г. роль помощника президента по национальной

безопасности еще больше возросла, когда он возглавил четыре комитета,

дополнительно созданные в системе СНБ. Каждый из этих комитетов имел дело с

соответствующей важной Областью политики и был создан в соответствии с

внешнеполитическими направлениями, провозглашенными в «доктрине Никсона».

. Группа проверки, в состав которой вошли представители ведомств на

уровне заместителей министров, была создана для рассмотрения вопросов

контроля над вооружениями и разоружением.

. Рабочая группа по Вьетнаму в составе помощника президента по

национальной безопасности, заместителей государственного секретаря и

министра обороны, директора ЦРУ и председателя КНШ, имела своей

основной задачей изучение фактической обстановки во Вьетнаме и

подготовку рекомендаций по «вьетнамизации» войны.

. На Комитет анализа оборонных программ, созданный на уровне заместителей

министров, возлагалась ответственность по согласованию внутренних

ресурсов с внешними целями США, а также за координацию военной и

политической деятельности США за рубежом. Кроме представителей ведомств

— членов СНБ в него были включены директор Административно-бюджетного

управления и председатель Экономического совета при президенте.

. После инцидента с американским разведывательным самолетом, сбитым над

КНДР в апреле 1969 г., была создана Вашингтонская группа специальных

действий в составе заместителей министров все тех же ведомств. Она была

основным органом Белого дома в период «кризисных ситуаций» и включала

как планирование, так и координацию действий в случае возникновения

кризисов.

В результате реорганизации «разведывательного сообщества» в конце

1971 г. в рамках системы СНБ был создан Комитет по вопросам разведки,

ставший вершиной всей иерархии информационно-аналитических органов

внешнеполитического механизма США. Председателем этого комитета, так же как

и всех вышеуказанных, был помощник президента по национальной безопасности

Г. Киссинджер. Кроме того, он возглавлял и небезызвестный «Комитет 40»,

существовавший при СНБ и занимавшийся утверждением тайных операций ЦРУ и

других ведомств. 10

Стержнем всей этой системы была сеть межведомственных комитетов,

большая часть которых возглавлялась Г. Киссинджером. Другим важным

элементом данной системы был аппарат СНБ, который под руководством Г.

Киссинджера с 1969 по 1975 г. увеличился почти до 132 человек. Роль

аппарата разбивалась на четыре функции: текущие операции, программирование,

планирование, делопроизводство в канцелярии помощника президента по

вопросам национальной безопасности.

Что касается деятельности системы СНБ и его органов, то в первые годы

администрации Р. Никсона эта система действовала по задуманному плану:

ведомства участвовали в подготовке проектов исследований СНБ, включая

формулирование альтернатив, в работе межведомственных комитетов и рабочих

групп, могли изложить свою точку зрения на заседаниях СНБ. Тем не менее

постепенно заседания СНБ в полном составе проходили все реже и реже: 37—в

1969 г., 21—в 1970 г. и только 7 за первые шесть месяцев 1971 г.

Г. Киссинджер всячески стремился оттеснить госсекретаря У. Роджерса

от формирования международного курса США, особенно в таких вопросах, как

арабо-израильский конфликт и советско-американские отношения. Стремясь

привлечь на свою сторону средства массовой информации и общественное

мнение, Г. Киссинджер ввел практику регулярных пресс-конференций по

международной тематике, пытаясь внушить, что именно советник президента по

национальной безопасности, а не госсекретарь является рупором администрации

в этой сфере политики.

Наконец, Г. Киссинджер стал активно вмешиваться и непосредственно в

дипломатический процесс, разъезжая по всему миру в качестве личного

посланника президента. Он фактически монополизировал переговорный процесс в

таких сферах, как Ближний Восток («челночная дипломатия»), отношения с

Китаем («пинг-понговая дипломатия») и разработка договоров ОСВ-1 и ПРО.

В конце концов, Г. Киссинджер совсем выжил У. Роджерса из

администрации, заняв в августе 1973 г. его пост и оставив на некоторое

время за собой и пост помощника президента по национальной безопасности.

Все это привело к новому кризису системы СНБ, которая, по словам

американского исследователя И. Дестлера, все больше стала походить на

модель Кеннеди—Джонсона, когда совет превратился в прикрытие для

автоматического одобрения решений, принятых его аппаратом. 11

Деятельность СНБ в период администрации Форда, 1974-1977гг.

Президент Форд, вступивший в должность в августе 1974г., не имел

достаточного опыта в международных отношениях, поэтому почти исключительно

полагался на авторитет Киссинджера и его советы. В течение 1975г., однако,

разрасталось сильное недовольство со стороны конгресса и общественности,

так как слишком большая власть в сфере внешней политики сконцентрировалась

в руках одного человека. Во время перестановки в правительстве 3 ноября

1975г. Форд назначил генерал-лейтенанта Брента Скоукрофта, заместителя

Киссинджера в СНБ, советником по национальной безопасности.

Киссинджер был сперва обижен из-за потери своего уникального,

двойного положения. Но он скоро обнаружил, как писал он в своих мемуарах,

что назначение Скоукрофта никоим образом не уменьшило его реальную власть в

пределах администрации, потому что он сохранил доверие Форда и огромные

полномочия, и Скоукрофт никоим образом не стремился отстаивать политический

курс, конкурируя с госсекретарем. Киссинджер продолжал поддерживать теплые

отношения со Скоукрофтом, что способствовало постоянному обмену идеями.

Скоукрофт очень ответственно подходил к обязанности предоставления

президенту ясных анализов и выборов для решения. Он управлял ослабленной

системой СНБ Киссинджера, которая была похожа на роль госсекретаря в

качестве главного советника президента по внешней политике. 12

Деятельность СНБ в период администрации Картера, 1977-1981гг.

С приходом к власти администрации Дж. Картера структура и процедура

работы, СНБ опять подверглась реорганизации. Прежде всего новый президент

декларировал принцип «коллективного правления» (или «кабинетного

правления») в противовес чрезмерной централизации процесса выработки

политики при Р. Никсоне. СНБ в своей деятельности стал больше полагаться на

департаменты и агентства. В состав совета были включены новые члены —

представитель США в ООН, председатель Совета экономических консультантов,

директоры Агентства по контролю за вооружениями и разоружению, ЦРУ,

Администрации по исследованиям в области энергетики. Администрации по

развитию, председатель КНШ.

Особо было подчеркнуто, что «СНБ будет главным форумом для

рассмотрения президентом вопросов международной безопасности —

внешнеполитических, военных, разведывательных, внешнеэкономических».

Существенно изменили и систему межведомственных комитетов при СНБ.

Она была значительно упрощена. Вместо семи было учреждено два основных

комитета. Первый — Комитет по анализу политики (председатель —

госсекретарь, члены — министры обороны, финансов, директор ЦРУ,

председатель КНШ, помощник президента по национальной безопасности) —

должен был рассматривать внешнеполитические и военные проекты долгосрочного

характера. Второй — Специальный координационный комитет (председатель —

помощник; президента по национальной безопасности, члены — госсекретарь,

министр обороны, директор ЦРУ, председатель KHШ наблюдатели — министр

юстиции и директор АБУ) — занимался вопросами исполнения принятых решений в

области тайных операций, программ военной помощи, управления кризисными

ситуациями. Было предусмотрено и создание других межведомственных групп и

временных комитетов по мере надобности. Изменилось название документов,

вырабатываемых СНБ: их стали именовать президентскими директивами.

Дж. Картер, обещавший в период избирательной кампании уменьшить

раздутые штаты правительства, существенно сократил аппарат ИУП и СНБ. В

начале правления Дж. Картера аппарат его помощника по национальной

безопасности 3. Бжезинского составлял не более 35 чел. Однако со временем

штаты СНБ были существенно увеличены, и, хотя они не достигли таких

размеров, как при Г. Киссинджере, уже в конце 1977 г. в аппарате совета

работали около 100 сотрудников. 3. Бжезинский разделил свой штат помощников

на «команды» по функциональному и региональному принципам, заложив тем

самым современную структуру аппарата СНБ.

Сам «Збиг» всячески отрекался от намерения сосредоточить в своих

руках управление внешней и военной политикой США и заверял конгресс и

общественность, что возврата ко временам «диктатуры» Г. Киссинджера не

будет. Однако он не сдержал своего слова. С первых же дней пребывания в

администрации началось его противоборство с госсекретарем С.Вэнсом. Дело

было здесь не только в личных амбициях «Збига», хотя и их тоже хватало, но

и в политических разногласиях этих государственных деятелей. С. Вэнс,

принадлежал к категории политиков умеренного толка, призывавших продолжить

курс разрядки, 3. Бжезинский же придерживался более консервативных позиций.

В конце концов С. Вэнс был вынужден подать в отставку в апреле 1980 г. в

связи с неудачной акцией американских «коммандос» по освобождению

заложников в Иране, против которой он возражал, а «Збиг» настаивал на ее

проведении.

Ослабление централизованного контроля за деятельностью

правительственных учреждений в сфере национальной безопасности в сочетании

с противоречиями между 3. Бжезинским и С. Вэнсом послужили причиной того

разнобоя, который царил во внешнеполитической деятельности администрации на

протяжении всего периода ее правления. Так что и Дж. Картеру не удалось

создать эффективной модели координационного механизма, хотя некоторые из

нововведений (упрощенная структура межведомственных комитетов, четкое

распределение обязанностей между сотрудниками штата СНБ) заслуживают

внимания и были использованы последующими президентами.13

Деятельность СНБ в период администрации Рейгана, 1981-1989гг.

Администрация Рейгана, подобно ее предшественникам, стояла перед

дилеммой: какое должностное лицо или агентство возьмет на себя

ответственность за руководство, управление и проведение американской

внешней политики. В течение кампании 1980г. Рональд Рейган заверял, что

уменьшит полномочия советника по национальной безопасности, чтобы положить

конец конкуренции между СНБ и госдепартаментом. Он недвусмысленно заявил,

что его основным советником по международным проблемам будет

госсекретарь.14

Однако госсекретарь А. Хейг слишком буквально понял обещание

президента сделать его главным лицом в сфере внешней политики. Прямо в день

Страницы: 1, 2