Лекция: Экологическая экспертиза

Лекция: Экологическая экспертиза

МЕЖДУНАРОДНЫЙ НЕЗАВИСИМЫЙ

Содержание.

Содержание.....................................................................4

ВВЕДЕНИЕ.......................................................................5

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОЦЕНКИ

ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

(ОВОС).......................................................................

.............................................................................

.................. 11

Тема № 1 . ПРАВОВАЯ И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И

ОВОС В

РОССИИ.......................................................................

.............................................................................

.............................................................................

11

Тема № 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС................16

Тема № 3 . ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ (ПРОЦЕДУРА) ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ

ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС....... 26

Тема № 4. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ, УЧИТЫВАЕМЫЕ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И

ОВОС.........................................................................

.............................................................................

............................................................... 36

Глава 2. ПРИНЦИПЫ РАЗРАБОТКИ И МЕТОДЫ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА

ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ.. 47

(ОВОС).................................................................47

Тема № 5. ОВОС КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ПРОЕКТНЫХ МАТЕРИАЛОВ.......................47

Тема № 6. СТРУКТУРА ОВОС И МЕТОД ОРГАНИЗАЦИИ МАТЕРИАЛА.......................48

Тема № 7. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА АТМОСФЕРУ.....................................49

Тема № 8. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ПОВЕРХНОСТНЫЕ ВОДЫ............................54

Тема № 9. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ЛИТОСФЕРУ.....................................58

Тема № 10. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ПОЧВЕННЫЙ ПОКРОВ.............................65

Тема № 11. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА РАСТИТЕЛЬНЫЙ ПОКРОВ..........................69

Тема № 12. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ЖИВОТНЫЙ МИР.................................75

Тема № 13. ОЦЕНКА И ПРОГНОЗ АНТРОПОЭКОЛОГИЧЕСКИХ АСПЕКТОВ.....................77

ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................................................................81

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА......................................................82

ВВЕДЕНИЕ

Предметом изучения курса "Экологическая экспертиза и ОВОС"

окружающей среды ("экологического менеджмента"), принадлежащий сфере

общественных отношений экологического характера, являющийся одновременно

населения.

Данная прикладная область экологической науки и соответствующей социально-

экологической практики получила у нас в последние десятилетия обобщенное

название "Экологическая экспертиза", именно таким образом закрепленное в

российском законодательстве. Относительная молодость этого направления и

отсутствие устоявшейся в России терминологии, имеющей к тому же расхождения с

зарубежной, требует прежде всего ясности в определении основных понятий

изучаемой области и используемых в учебном курсе: экологическая экспертиза

(ЭЭ), оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологическое

обоснование (ЭО), экологический аудит (ЭА), экологическое сопровождение

хозяйственной деятельности (ЭСХД), экологическое регламентирование (ЭР) и

др.

Понятие экологической экспертизы. Закон Российской Федерации “Об

экологической экспертизе” определяет экологическую экспертизу

(ЭЭ) как “установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной

объекта экологической экспертизы”. При этом в действующем российском

законодательстве существует определение понятия “государственная экологическая

экспертиза” (ГЭЭ), содержащееся в ст. 35 и 36 Закона “Об охране окружающей

природной среды”: "государственная экологическая экспертиза

является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, которая

окружающую природную среду". Комментарий к данному закону определяет

экологическую экспертизу как “организационно- правовую форму

деятельности”, а эколого-правовой словарь, прилагаемый к Комментарию,

добавляет к определению "... предварительную проверку соответствия

экологической безопасности и охраны окружающей среды (ОС)".

Понятие оценки воздействия на окружающую среду. Пока единственный

действующий российский нормативный документ, регламентирующий ОВОС ‑

Положение "Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации"

(утв. приказом Минприроды России от 18.07.94 г. № 222), определил оценку

воздействия на окружающую среду как "процедуру учета экологических

последствий реализации хозяйственной или иной деятельности".

На первый взгляд похожие друг на друга понятия имеют и некоторые смысловые

различия.

1. ОВОС ‑ это "процедура учета" экологических требований (или

обоснование ‑ информационная мера) при подготовке оптимального решения

(в ходе проектирования), то ЭЭ ‑ "установление соответствия" этим

требовниям уже готового проекта... и "определение допустимости" принятия

решения о его реализации (т.е. разрешение ‑ административная

мера).

2. ОВОС по своей сути является процессом исследования воздействия

проектируемой деятельности и прогноза его последствий для окружающей

среды и здоровья человека, в то время как экологическая экспертиза (прежде

всего, государственная ЭЭ) является процессом предварительной контрольной

проверки принимаемых хозяйственных решений на соответствие требованиям

экологического зконодательства.

3. Целью ОВОС является "выявление и принятие" (т.е. разработка

) необходимых природоохраных мер, в то время как цель ЭЭ ‑ "

предупреждение" (т.е. запрет) неблагоприятных воздействий,

несмотря на принятые (или нет) в результате ОВОС профилактические меры.

Понятие экологического обоснования. Не имющее пока

нормативно-правового закрепления, понятие "экологическое обоснование

" (ЭО) определяется специалистами Госкомэкологии (Минприроды) РФ как

экосистем и человека (вариант: "доказать допустимость вероятного

воздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду"). Очень

похожее на ОВОС, экологическое обоснование в ещё большей степени, чем

экологическая оценка, нацелено на проектную деятельность, фактически являющееся

его составной частью (часто даже предшествуюет ей).

Рассматривая организационный ряд ("жизненный цикл проекта"): обоснование

‑ проектирование ‑ экспертиза ‑ решение о

реализации, можно довольно точно указать место каждого из выше

определяемых мероприятий. Так, экологическое обоснование ‑ предваряет

проектирование, являясь его начальной стадией; ОВОС (экологическая оценка)

‑ или входит как составная часть в проект, или проводится параллельно

проектированию, подготавливая материалы для экспертизы; экологическая

экспертиза, в свою очередь, завершает проектную стадию, подготавливая решение о

возможности (или невозможности) реализации проекта. Существует и ещё одно

мероприятие, выходящее за рамки проектной стадии жизененного цикла

хозяйственной деятельности, относящееся уже к его реализации, т.е. действующему

объекту. Речь идет об экологическом аудировании.

Понятие экологического аудирования (аудита). Стремительно

вторгающееся в российскую практику, новое для нас экспертное мероприятие,

выходит за рамки не только проектной стадии, но и меры чисто экологической

направленности. Также не имея нормативно-правового закрепления в российском

экологическом законодательстве, "экологическое аудирование" (ЭА)

по-разному определяется отечественными специалистами, в частности:

как объективный независимый анализ, оценка разработка соответствующих

экологически значимой деятельности;

как предпринимательская деятельность..., заключающаяся в сборе и оценке

информации об эколого-экономическом положении аудируемого предпрития....

Устоявшегося определения ЭА не существует и за рубежом. Используется целый

ряд терминов, обозначающих сходные с экологическим аудитом процедуры: оценка

эксплуатации, обзорная оценка, экологическая ревизия, проверка соответствя

эктологическим требованиям и т.д. (audit, review, survey, surveillance,

assessement). Наиболее часто приводят два определения ЭА:

инструмент управления, охватывающий систематическую, документированную,

нормативным требованиям...;

систематическая, документированная, периодическая и объективная оценка

экологическми требованиями.

По своей сути ЭА является ни чем иным, как эколого-экономической экспертизой

послепроектной стадии жизненного цикла действующего объекта (хозяйственной

деятельности). В дальнейшем ему будет посвящена специальная лекция, которая

войдет в один из тематических выпусков-приложений к данному учебному пособию.

В самое последнее время в России появился ещё один термин, в рамках которого

делается попытка объединить все выше перечисленные эколого-экспертные

мероприятия, учитывающие экологический фактор на всех этапах хозяйственной

деятельности. Это предложено называть "экологическим сопровождением

хозяйственной деятельности" (ЭСХД). По другому, на наш взгляд, более

точным будет не "экологическое сопровождение". а "экологическое

регламентирование хозяйственной деятельности" (ЭРХД).

Из всего многообразия представленных понятий в рамках данного учебного

пособия обсуждаются первые два ‑ ЭЭ и ОВОС, так как именно они

юридически закреплены в российских нормативно-правовых документах. Именно эти

два ключевых понятия, вынесенные в название курса, всё ещё часто

воспринимаются как синонимы, т.к. отражают процедуру получения и совокупность

количественных (а часто и только качественных) оценок, основанных на одних и

тех же научно-методических подходах, использующих достижения одних и тех же

фундаментальных и прикладных наук. Однако практика и соответствующее

законотворчество в области экологического сопровождения или регламентирования

хозяйственной деятельности (ЭСХД или ЭРХД) постепенно "разводят" эти термины

по различным этапам ЭСХД и заставляют задумываться над их иерархической

соподчиненностью в системе эколого-ориентированных информационно-

управленческих социальных отношений.

Обычно в процессе ЭСХД выделяют два (иногда 3-4) основных этапа:

‑ комплексная оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

, разрабатываемая, как правило, в рамках проекта (иногда ‑ как отдельный

параллельный этап, обычно, при отсутствии в проекте глубокого и всестороннего

экологического обоснования предлагаемых решений), состоящая из совокупности

покомпонентных оценок (частных ‑ по видам объектов воздействия на

атмосферу, воды, почвы, биоту, человека и т.д.), сводимых к итоговой обобщенной

оценке;

‑ экологическая экспертиза (ЭЭ), также комплексная, обычно

понимаемая как контрольная процедура, нацеленная на проверку и возможную

дополнительную оценку изложенной в ОВОС или другом виде экологического

обоснования достаточности аргументации экологической безопасности

(экологическую обоснованность) проекта, а также иного вида предполагаемой или

уже осуществляемой деятельности. Экологическая экспертиза бывает двух видов:

государственная (ГЭЭ) и общественная (ОЭЭ). Иногда ещё одним видом

коммерческой экологической экспертизы (КЭЭ) действующих объектов или

территорий считают их экологический аудит (ЭА), осуществляемый в России

пока в рамках экологического контроля (всё чаще ‑ монторинга), и

не имеющий достаточной нормативно-правовой определенности (см. далее).

На первом этапе ‑ ОВОС, несущей в себе прежде всего элементы

исследования, выбора альтернатив предлагаемого решения и его экологического

обоснования, а также научного прогноза предлагаемой деятельности,

осуществляется работа, во многом довольно похожая на западные процедуры с

аналогичным названием. Традиционно она относится к начальному этапу ЭСХД, хотя

её методология в дальнейшем используется и при более поздних проектных и

послепроектных стадиях экологической экспертизы, аудита и экологического

контроля.

На втором этапе ‑ экологической экспертизе необходимо остановиться

более подробно. Традиционно для СССР и России она понималась только как

контрольная проверка обоснованности намерений и предлагаемых решений, т.е.

предпроектных и проектных стадий развития народного хозяйства. При этом

послепроектная стадия проверок действующих хозяйственных объектов обычно не

относится к экологической экспертизе и рассматривается уже как экологический

контроль, которому предписывается не только чисто "мониторинговые" (сбор

информации) или управленческие (принятие санкций на основе полученной

информации) функции, но и экспертные (анализ собранной информации и

подготовка управленческого решения). Поэтому органам экологического контроля

(инспекциям, надзорным подразделениям и т.д.), реже ‑ службам мониторинга

ОС приходится кроме своих прямых функций выполнять и несколько несвойственные

‑ экспертные. В результате возникло множество всяких "экспертиз", не

обеспеченных ни требуемой информацией, ни кадрами соответствующей квалификации.

Это не могло не сказаться отрицательно на качестве принимаемых управленческих

решений по перестройке хозяйства, их экологической обоснованности.

В западной, более успешно реализуемой управленческой природоохранной практике,

эта стадия послепроектного экологического анализа (

экологический аудит) специализирована не на контрольные, а на аналитические

службы и отнесена ко второму этапу ЭСХД ‑ ко все той же экологической

экспертизе (в нашей терминологии), хотя и называется оценкой воздействия на

окружающую среду. Путаница в России возникла т.к. соответствующий термин

‑ "environmental impact assessment" (иногда с добавкой

‑ "...decision analisis"), слишком дословно переведенный с

английского, был воспринят нашими специалистами как понятная им ОВОС,

касающаяся только проектной стадии. Эта терминологическая путаница была в

дальнейшем перенесена и в нормативно-правовые документы. В результате процедуры

ОВОС и экологической экспертизы закрепились в соответствующей документации как

две последовательные стадии предпроектного и проектного анализа, фактически не

затрагивающие стадию анализа послепроектного.

На самом деле это, практически одно и то же, т.к. опирается на общую

нормативно-правовую документацию и отличается лишь в организационно-процедурном

отношении. Каждый из этих терминов может рассматриваться как обобщающий и

включающий в себя второй из них. Учитывая конкретную законодательную

закрепленность термина "экологическая экспертиза" и наше тяготение к

собственной терминологии, целесообразно в качестве общего (широкого) и более

высокого по смысловой иерархии термина считать экологическую экспертизу.

Соответственно, в ней могут выделяться свои виды и стадии: в качестве

предварительной экспертизы, выполняемой на коммерческой основе, может

рассматриваться ОВОС; в качестве параллельной государственной

экспертизе или ОВОС может выступать общественная ЭЭ; завершающей проектный

цикл является государственная ЭЭ ‑ как контрольная проверка стадии

намерений. При этом послепроектная стадия (экологический аудит,

экологическая ревизия и т.д.) также оказывается экспертизой, но уже

существующего и действующего хозяйственного объекта.

В связи с этим понятно, что для успешной работы в области экологической

экспертизы и ОВОС специалисты, экологи-эксперты должны свободно

ориентироваться во всех проблемах и аспектах, функциях, процедурах и методах,

объектах и субъектах конкретной хозяйственной деятельности и экологических

последствиях ее воздействий на элементы окружающей среды и здоровье человека,

а также владеть знаниями материалов законодательно-правовой и нормативной

базы, на которой основаны организационно-процедурные принципы и правила

экологической экспертизы и ОВОС.

Таким образом, данная разработка раскрывает ранее изданные программные и

учебно-методические материалы, сохраняя характер не только учебного, но и

справочного издания, которые могут быть использованы на очном и заочном

отделениях экологического факультета при изучении курса с аналогичным

названием (читается 2-3 раза в год, начиная с 1994 года), а также в работе

ФПК и аспирантуры МНЭПУ. Она несколько дифференцирует очное и заочное

изучение предлагаемого спецкурса и делает возможным его преподавание в

качестве общефакультетского курса для студентов всех кафедр экологического

факультета, а также (частично и с некоторой адаптацией содержания) на

межфакультетских направлениях специализаций других факультетов (экономика

природопользования, экологический менеджмент, экологическое право и др.)

МНЭПУ и других ВУЗов экологической направленности.

Курс в целом также может быть использован в структуре профессиональной

переподготовки и повышения квалификации кадров государственных служащих,

прежде всего ‑ системы Госкомэкологии России и других природоохранных

ведомств.

Авторы надеются, что данное учебное пособие принесет свою пользу и явится их

посильным вкладом в дело развития экологического образования в России,

подготовки экологов-экспертов.

Глава 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОЦЕНКИ

НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС В РОССИИ

Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов

экологического менеджмента ‑ управления охраной окружающей среды и

рациональным природопользованием является одной из основ знаний студента

(слушателя), опирающихся на соответствующие законы и подзаконные акты органов

власти и управления Российской Федерации. При этом нормативно-методическое

регулирование, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативные

(стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции,

рекомендации, методики и др.) документы и материалы, разрабатываемые

специализированными ведомствами и научными учреждениями. Изучение и

последующий комментарий существующей системы нормативно-правовых российских и

действующих в России международных документов в области экологической

экспертизы и ОВОС составляют первоначальный этап подготовки эколога-эксперта.

Структура российского законодательства в области экологической экспертизы.

В настоящее время систему российского законодательства в области экологической

экспертизы и ОВОС составляют: статьи 41 (п.3) и 42 Конституции РФ, целевой

федеральный закон "Об экологической экспертизе" и ряд статей (ст. 35-39)

базового закона РФ "Об охране окружающей природной среды", являющегося

фактически "Основами российского экологического законодательства". Помимо

федеральных законов действуюет ряд конкретизирующих их постановлений

Правительства, а также несколько дополняющих указов Президента РФ. На основе

Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и

исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также

органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и

принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике

Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные

нормативно-правовые документы соответствующего уровня. Однако данный процесс

находится пока в самом начале своего развития.

Оба выше указанных закона регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей

степени ‑ общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.

Закон "Об охране окружающей природной среды" содержит специальный

раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и

принципам (ст.35), в т.ч. принципу обязательности (ст.36), объектам (ст.37) и

ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст.38). Специальная статья

закона посвящена общественной ЭЭ (ст.39), которая практически не

регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной

экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем

присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это статьи

раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи

разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям,

учитываемым в ходе ЭЭ.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" развивает нормы

предыдущего, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и уже целиком

посвящен этому вопросу. В законе впервые дается определение экологической

экспертизы вообще, а не только государственной (ст.1), более подробно

раскрываются принципы (ст.3) и указываются виды ЭЭ (ст.4). Глава II закрепляет

полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т.ч.

Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст.5), вопросы ведения

субъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ

(ст.9). Кроме того, данная глава, впервые упоминает понятие "специально

уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы"

распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст.7) и

территориальным (ст.8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической

экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст.11) и уровня

субъектов федерации (ст.12), дает юридическое определение понятия "специально

уполномоченные государственные органы в области экологической

экспертизы"(ст.13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст.14),

определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст.15), её эксперта

(ст.16) и председателя (ст.17), а также юридическую силу заключений

экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст.18). Более

подробно, хотя не с должной степенью глубины, глава IV данного закона

регламентирует общественную ЭЭ (ст.20), её объекты (ст.21), порядок (ст.22) и

условия (ст.23) проведения, правила регистрации ОЭЭ (ст.24), статус

заключения (ст.25) и права граждан, а также общественных организаций в этой

области (ст.19). В специальной главе (гл.V) закреплены права (ст.26) и

обязанности (ст.27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах

главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст.28) и ОЭЭ (ст.29).

Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII,

закрепившая соответствующие виды нарушений (ст.30) и виды ответственности за

нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст.31),

административную (ст.32), материальную (ст.33) и гражданско-правовую (ст.34).

В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст.35).

Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ

над российским национальным (ст.36), а также содержатся нормы (ст.38) о

приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента,

Правительства, ведомств и субъектов федерации, а также органов местного

самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Выше указанные фадеральные законы формируют "Основы законодательства в области

ЭЭ", но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия

конкретизирующих и дополняющих их подзаконных правовых актов Правительства РФ,

ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной

нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС (имеющей общефедеральную

юридическую силу) относятся следующие подзаконные нормативно-правовые

акты, в числе действующих среди которых, отмечаются:

постановления Правительства РФ ‑ "Об утверждении

Положения о порядке проведения ГЭЭ", "Об утверждении норм оплаты труда членов

экспертных советов (комиссий) и внешних экспертов", "Об оплате труда внештатных

экспертов ГЭЭ", "О государственной экспертизе градостро-ительной и

проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства", "Об

утвер-ждении Положения о государственной экологической экспертизе" (п.п.14 и

15), "Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании

капитального строительства на территории РФ", "Об утверждении Положения о

порядке подготовки, рассмотрения и проведения государ-ственной экспертизы

технико-экономических и коммерческих предложений и обоснований

целесо-образности, эффективности и возможности участия российских организаций в

строительстве объектов за границей на основе межправительственных соглашений об

экономическом и техническом сотрудничестве", "Об органах, осуществляющих

государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической,

экономической и экологической информации о представляемых в пользование

участках недр", “О порядке разработки, согласования, государственной

экологической экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного

использования и охраны водных ресурсов” и др.;

в числе указов Президента РФ не отмечается напрямую регулирующих

область ЭЭ и ОВОС, одноко все же заслуживают внимание два указа ‑ "О

государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению

устойчивого развития" и "О концепции перехода РФ к устойчивому развитию" .

Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности по

обеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным называет

"экологически обоснованное размещение производительных сил" (что

подразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции также

содержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС: "оценка

хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них

антропогенного воздействия" относится к основным направлениям перехода

России к устойчивому развитию; государственное управдение процессом перехода

страны к устойчивому развитию предполагает "разработку системы программных и

прогнозных документов" (являющихся по сути вариантами ОВОС, подлежащих ГЭЭ);

"... механизмы разработки и принятия решений должны ... учитывать

последствия реализации этих решений в экономической, социальной,

экологической сферах..." (для чего и предназначено проведение ОВОС);

нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в

области ЭЭ - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальных органов

‑ приказы: "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию

хозяйственной и иной деятельности”. "Об утверждении Положения об оценке

воздействия на окружающую среду в РФ", "О комплексной системе оценки и

нормирования качества окружающей среды", "Об утверждении формы заключения ГЭЭ",

"Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке обоснований

инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований (ТЭО) и/или

проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения,

консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов", "Об

утверждении Требований к материалам, предъявляемым на ГЭЭ для отнесения

отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или

экологического бедствия", "Об утверждении Регламента проведения ГЭЭ", "Об

утверждении Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при

проведении ГЭЭ, а также при составлении экологического обоснования

хозяйственной и иной деятельности"; письма и разъяснения: "О государственной

экологической экспертизе", "О ГЭЭ предприятий с иностранными инвестициями", "Об

обязанности использования процедуры и результатов ОВОС при разработке

предплановой, предпроектной и проектной документации"; другие документы: "Об

учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных

предприятий, организаций", Руководство по экологической экспертизе

предпроектной и проектной документации;

нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение к ЭЭ:

документы строительных ведомств ‑ "Об утверждении Инструкции о порядке

разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в

строительство предприятий, зданий и сооружений", Инструкция о порядке

проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий и

сооружений, "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной

документации и проектов строительства в российской Федерации", Методика оценки

воздействия промышленных предприятий на окружающую средц по техногенны

факторам, Руководство по составлению раздела "Охрана природы и улучшение

окружающей среды градостроительными средствами в проектах планировки и

застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов", Природоохранные

нормы и правила проектирования; документы Минздрава ‑ Санитарные правила

проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения

неутилизируемых промышленных отходов. Методические рекомендации. Гигиеническая

оценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химических

производств на предприятиях других отраслей промышленности; документы

Госгидромета ‑ Рекомендации по составлению сводного тома "Охрана

атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)" города (населенного пункта) и

его макет, Инструкция о порядке рассмотрения, согласования и экспертизы

воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения на выброс загрязняющих веществ

в атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84, Сборник законодательных,

нормативных и методических документов для экспертизы воздухоохранных

мероприятий, Методика обоснования экологических нормативов выбросов от

стационарных источников, Типовая инструкция по организации системы контроля

промышленных выбросов в атмосферу в отраслях промышленности; документы

Госатомнадзора ‑ Основные положения подготовки, рассмотрения и принятия

решений по изменениям проектной, конструкторской, технологической и

эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение ядерной и радиационной

безопасности, Положение по организации и проведению экспертизы проектных и

других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и

радиационноопасных объектов и производств; документы Госгортехнадзора и др.

ведомств ‑ Положение о порядке выдачи специ-альных разрешений на виды

деятельности, связанные с повышенной опасно-стью промышленных производств

(объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании

недрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами;

нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ:

региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральным

законодательством. В большинстве субъектов федерации специально уполномоченные

государственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и утверждают на

территориальном и ведомственном уровнях соответствующие Положения об

организации и проведении ГЭЭ, реже ‑ Регламенты ГЭЭ, ещё реже ‑

документы по ОВОС. В числе "передовых" в этом деле субъектов федерации можно

назвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник документов

и г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и материалов. Что

касается Москомприроды, то специалисты данного комитета по ряду вопросов

находятся впереди, в частности, первыми разработав предложения о введении

Государственной экологической классификации намерений и деятельности и

соответствующее Положение;

Международные документы. Отдельную группу документов и материалов, не

всегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в области

экологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками, являются

нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО, МАГАТЭ, МОТ

и др.), а также международные договора (конвенции),

ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательные

материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов

при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.

Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является

трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР,

а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не ратифицировала её.

В Конвенции впервые определяются на международном уровне обязанности

официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории

одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать

неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.

Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в Европейское

экономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в области ЭЭ и ОВОС,

является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторых

государственных и частных проектов на окружающую среду. Директива закрепила

основные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования общественности и

активного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведения

консультаций между заинтересованными ведомствами, публикации результатов

экспертизы.

Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный Технический

документ Всемирного Банка ‑ Международного банка реконструкции и

развития (МБРР) "Справочное пособие по экологической оценке", описывающий

процесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные,

отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическом

анализе метода "затраты-выгоды", способы стимулирования природоохранных

институтов, участие общественности, а также конкретные инструкции к различным

видам хозяйственной деятельности.

Технические документы. Последней группой документов и материалов, также

не входящих в число правлвых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС, являются

Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы

(ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), а

также руководства, методики, методические и др. рекомендации, справочные и иные

пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-технические документы

, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и др. критерии для

проверки предлагаемых решений на соответствие этим экологическим требованиям.

Их число огромно, поэтому более подробно они разбираются в отдельной теме.

Тема № 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС

Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в стадии

разработки, однако её основы в любом случае должны составлять: цели, задачи

(основные функции), принципы , типизация объектов и субъектов, вносящая

различия в процедуру при её организации и проведении. Главным моментом

является комплексность и разносторонность в рассмотрении данного явления,

включающего в себя различные стадии, в том числе ОВОС, государственную и

общественную экологическую экспертизу намерений и проектных решений, экоаудит

действующих объектов, задачи которого во многом перекрываются с функциями

экологического контроля (мониторинга). Понимание этих вопросов важно для

формирования основы знаний эколога-эксперта широкого профиля.

Как было указано выше (см. введение), в традиционном (узком) смысле, в

соответствии с российским законодательством и юридической литературой,

экологическая экспертиза (ЭЭ) определяется как установление

объекта экологической экспертизы. Её принято рассматривать как

предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной

документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов,

нормативов, и иных объектов, веществ, материалов, решений и т.д. требованиям

экологической безопасности и охраны ОС.

На самом деле это более широкое понятие, охватывающее область социально-

экологической, информационно-управленческой практики, включающей в себя:

оценку (исследование и прогноз) комплексного воздействия на окружающую среду,

а также последствий намерений, планируемой или уже реализованной

деятельности,

контрольную проверку обоснованности материалов и документов, её

характеризующих, на соответствие экологическим требованиям, с учетом

результатов оценки экологической ситуации и мнения общественности.

Тем самым, экологическая экспертиза (ЭЭ), являющаяся эффективной

видом управленческой деятельности, фактически сегодня включает в себя три

неравнозначных компонента: оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС),

общественную (ОЭЭ) и государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), которые

вместе с экологическим обоснованием (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА)

представляют собой основные этапы процесса непрерывного учета экологического

фактора устойчивого развития. Данный процесс предложено называть

экологическим сопровождением хозяйственной деятельности (ЭСХД), которое

должно осуществляться на всех её стадиях от возникновения идеи, через

обоснование и реализацию замысла, до реабилитации и достижения приемлемого

качества окружающей среды (ОС) после завершения деятельности в рамках этого

замысла.

Если государственная ЭЭ обеспечивает учет экологических требований на стадии

принятия управленческого решения, то ОВОС на стадии его подготовки (ещё во

время пректирования). При этом общественная ЭЭ может сочетать и то и другое,

обеспечивая компромисс интересов всех участников планируемой деятельности.

В дальнейшем под термином "экологическая экспертиза" в данном пособии будет

пониматься только государственная и общественная экспертиза, а оценка

воздействия (ОВОС) и другие, законодательно пока не закрепленные термины виды

ЭСХД (ЭО, ЭА и др.) будут рассматриваться как отдельные понятия.

Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в России на

стадии разработки, однако её основы безусловно составляют: цели, задачи

(основные функции), принципы, типизация объектов и субъектов, вносящая

различия в процедуру при организации и проведении ЭЭ. Главное ‑ это

комплексность в подходах, применение на различных стадиях подготовки и

принятия управленческого решения соответствующих узаконенных процедур, в том

числе государственной и общественной экспертиз (для намерений и проектных

решений), ОВОС (для всех стадий деятельности), а также экоаудита (для

действующих объектов), задачи которого во многом перекрываются с функциями

сегодняшнего экологического контроля.

Понимание этих вопросов особенно важно для формирования основы знаний

эколога-эксперта, поэтому они довольно подробно разбираются в настоящем

пособии.

Цели экологической экспертизы и ОВОС в общем виде, принципиально

совпадают и по закону заключаются в предупреждении возможных

реализации объекта экологической экспертизы, а также, в обеспечении

реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную

природную среду и экологическую безопасность.

Зарубежное и международное природоохранные законодательства рассматривают цель

экологической экспертизы еще несколько шире, например в соответствии с

Директивой ЕЭС №337/85 ЭЭ считается “воплощением предупредительной

экологической политики", подразумевающей оценку экологического воздействия

проектов хозяйственного развития на окружающую среду, активное участие

общественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и принятия

решения об окончательной реализации этих проектов, широкое информирование о

результатах ЭЭ, проведение консультаций между заинтересованными ведомствами и

другими юридическими лицами, а также публикацию конечных результатов

переговоров и консультаций.

При этом ОВОС, в отличии от ГЭЭ, проверяющей соответствие уже

подготовленного решения экологическим требованиям, нацелена прежде всего на

экологических показателей. Цель ОЭЭ в явном виде до сих пор не определена,

но по-видимому, именно она является прямым проявлением права граждан на

достоверную экологическую информацию.

Задачи экологической экспертизы и ОВОС в действующем российском

законодательстве до сих пор практически не раскрыты, но в общем виде их можно

сформулировать следующим образом:

а) организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних,

объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с

позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных

в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и

опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение

экологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможных

изменениях экологической обстановки вследствие размещения и развития

производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е.

определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных их

социальных, экономических и экологических последствий (задачи ОВОС

);

б) оценка соответствия экологическим стандартам экспертируемых объектов,

намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их

реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой

деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за

качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии

намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных,

научно-обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их

государственным и иным органам, принимающим решение о реализации

объекта экспертизы (задачи ГЭЭ);

в) информирование заинтересованных лиц, в т.ч. общественности о возможных