Диплом: Организация контроля над исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъектов российской федерации

Диплом: Организация контроля над исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъектов российской федерации

Министерство общего и специального образования

Кафедра государственного и муниципального управления

Допустить к защите в ГАК

"______"__________1998г.

Заведующий кафедрой,

профессор _____________

Ю.В. Филиппов

jjkkkjghfghjdfjkfjhfhvfhghfgghfjfjkfggghjdfhfjgjgjdfigggiwgfgfhg

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Выполнил дипломник

Группа А факультет управления

Специальность: государственное и муниципальное управление

Руководитель доцент

Нормоконтролер доцент

Краснодар, 1998

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

6

1.1. Понятие и сущность контроля за исполнением распорядительных

документов в администрации (правительстве) субъекта Российской

Федерации

....................................................................................................

6

1.2. Проблемы контроля за исполнением распорядительных документов в

администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации на

современном этапе ...........................................................

13

1.3. Правовая основа контроля за исполнением распорядительных

документов

.................................................................................................

20

2. ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ И ОСНОВНЫЕ

....................................................................... 28

2.1. Виды контроля за исполнением распорядительных документов в

администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации

.......................................................................................................................

28

2.2. Этапы контрольного процесса в администрации (правительстве)

субъекта Российской Федерации

............................................................. 34

3. ОСНОВНЫЕ ЗВЕНЬЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

................................................................................................................................

42

3.1. Отдел по контролю за исполнением служебных документов организационного

управления администрации Краснодарского края

..............................................................................................................

43

3.2. Контрольно-аналитическое управление администрации

Краснодарского края

................................................................................

59

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Вопрос, который рассматривается в данной работе, чрезвычайно актуальный.

Система государственного контроля за исполнением распорядительных документов в

России имеет богатую историю и не менее богата проблемами.

Большинство нынешних проблем социально-экономического развития нашего

государства в значительной степени связаны с отсутствием эффективных механизмов

реализации принятых решений и контроля за исполнением как на высшем уровне

государственного управления, так и на уровне субъектов Российской Федерации,

местного самоуправления.

К сожалению степень разработанности данной темы не может считаться хорошей.

За последние годы на серьезном научно-теоретическом уровне эта тема

затрагивалась либо косвенно, либо обзорно - в целях обоснования узкоспециальных

аспектов практической деятельности. Причем чаще всего авторами для

подтверждения своих выводов привлекалась теоретическая база государственного

строительства доперестроечного периода. Почти не учитывалось то, что за

последние годы изменилось и само государство, и общество, и образ нашей жизни,

и мировоззрение российских граждан. Возникли новые проблемы, связанные с

реалиями сегодняшнего дня - приватизацией, изменением форм собственности,

банкротством предприятий.

В связи с этим целью дипломной работы является изучение деятельности

органов контроля за исполнением распорядительных документов, оценка

эффективности процесса доведения постановлений и распоряжений до реального

исполнения, анализ правовых норм, регулирующих данный вопрос, выявление их

эффективности, сравнительное изучение опыта других регионов, выработка

рекомендаций по совершенствованию контроля за исполнением распорядительных

документов.

Правовой основой работы выступают нормы Конституции Российской Федерации,

федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации и других

подзаконных актов по проблемам контроля, регламенты и положения о структурных

подразделениях администрации Краснодарского края.

Теоретической основой работы являются исследования ученых - специалистов

управления, государствоведов (В.Захарова, С.Панкова, Н.Тупикина, С.Фабричного,

А.Гришина, Ю.Гуркина, В.Зайцева, С.Мартьянова), материалы научных конференций,

статьи практиков в периодической печати.

Работа состоит из введения, трех глав и заключения.

Глава 1. Контроль как важнейшая функция процесса управления.

Глава 2. Виды контроля за исполнением распорядительных документов и

основные этапы контрольного процесса в администрации (правительстве) субъекта

Российской Федерации.

Глава 3. Основные звенья системы органов контроля за исполнением

распорядительных документов администрации (правительства) Краснодарского края.

1. КОНТРОЛЬ КАК ВАЖНЕЙШАЯ ФУНКЦИЯ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ

документов в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации

Реализацию функций исполнительной власти на территории края, области

осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая краевой,

областной администрацией.

Администрация - это исполнительно-распорядительный орган, который

осуществляет управление краем, областью посредством издания правовых актов.

Акты, издаваемые непосредственно органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, охватывают все сферы организации и деятельности этой

власти и, в частности, такие, как регулирование экономических отношений,

регламентация вопросов собственности, использования природных ресурсов,

осуществление социальной защиты населения и целый ряд иных.

[1]

Администрация обладает собственной компетенцией для самостоятельного

решения задач социально-экономического развития своей территории и

использования в этих целях всех имеющихся ресурсов.

[2]

Контроль - это процесс, обеспечивающий достижение целей администрации. Он

необходим для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они

станут слишком серьезными, и может также использоваться для стимулирования

успешной деятельности.[3]

Понятие "Контроль в управлении" можно толковать в узком и широком смыслах.

В узком смысле контроль связывают с какой-либо функцией управления, когда с

помощью контроля выявляют те или иные погрешности. Под контролем подразумевают

также проверку деятельности кого-либо или чего-либо.

Несколько более широкий смысл в понятие "контроль в управлении"

вкладывается при определении его, как проверки соблюдения и выполнения

нормативно установленных задач, планов и решений. Здесь подчеркивается

функциональное назначение контроля, его возникновение на определенной стадии

управленческого процесса.

Контроль исполнения документов включает в себя следующие стадии:

1. Учет контролируемых документов.

2. Непосредственную проверку и регулирование хода исполнения документов.

3. Анализ результатов исполнения контролируемых документов в установленные

сроки.

Система контроля - выражается в совокупности субъекта, объекта и средств

контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых

результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки

данных измерений, выработки корректирующих воздействий.

Используются различные системы линейного, функционального и операционного

контроля. Линейный контроль охватывает администрацию в целом. Каждая процедура

функционального контроля ограничена рамками соответствующего подразделения и

точно очерчена. Процедуры операционного контроля ограничены рамками одного

конкретного задания.[4]

Органами контроля за исполнением распорядительных документов в субъекте

Российской Федерации являются контрольные органы Российской Федерации в

субъектах Российской Федерации. Эти функции в регионе прежде всего осуществляет

полномочное представительство Президента Российской Федерации. Кроме этого

осуществляет контроль за деятельностью администрации субъекта Российской

Федерации Главное контрольное управление Президента Российской Федерации,

на которое возложена задача координации всех контрольных органов на всех

уровнях государственного управления. Прокуратура Российской Федерации,

министерство юстиции Российской Федерации, министерство внутренних дел

Российской Федерации, налоговая служба Российской Федерации и другие

контрольные органы Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью

своих территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации, а также

контрольных органов субъектов Федерации.

Объектами контроля являются Указы и Распоряжения Президента Российской

Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления и

Распоряжения главы администрации, правительства субъекта Российской Федерации

по различным вопросам.

Разнообразие объектов контроля за исполнением распорядительных документов

не может скрыть его специфики - проверяется и оценивается с одной стороны

деятельность организаций, должностных лиц с точки зрения ее содержания и

эффективности, а с другой стороны - деятельность по выполнению конкретных

правовых актов.

Контроль относится к числу тех функций управления, сущность которых

понимается чаще всего неправильно. У многих слово “контроль" вызывает прежде

всего отрицательные эмоции. В сознании чаще всего это связывается с

ограничениями, принуждением, отсутствием самостоятельности, то есть со всем

тем, что прямо противоположно нашим представлениям о свободе. Но жизнь учит,

что свобода есть результат правильного устройства общества. Цена свободы -

вечная бдительность. Свобода без контроля приносит гораздо больше вреда, чем

пользы. Свобода означает ответственность, право делать все то, что разрешают

законы. А значит без контроля не обойтись. Контроль является одним из важнейших

звеньев системы управления.[5]

По мнению большинства людей контроль - это то, что позволяет удерживать

работников в определенных рамках. В принципе это верно. Один из аспектов

контроля действительно состоит в обеспечении подчинения. Однако сводить

контроль просто к неким ограничениям, исключающим возможность действий,

наносящих вред организации и заставляющих каждого вести себя строго

дисциплинировано, - означало бы упустить из виду основную задачу управления.

[6]

Контроль очень важен для успешного функционирования исполнительной власти.

Без контроля начинается хаос и объединить деятельность каких-либо подразделений

становится невозможно.

В администрации функция контроля начинает осуществляться с того момента,

когда руководство сформулировало цели и задачи в распорядительных документах.

Контроль за исполнением распорядительных документов - это часть в едином

процессе обеспечения достижения администрацией своих целей, выраженных в

постановлениях и распоряжениях . Здесь важно то, что уже сами по себе цели и

планы администрации определяют ее направление деятельности, распределяя ее

усилия тем или иным образом и направляя выполнение работ. Контроль, таким

образом, является неотъемлемым элементом самой сущности организации

исполнительной власти.

Планы и организационные мероприятия - это лишь намерения достичь такого

состояния, какое хотелось бы видеть в будущем руководству. Множество

разнообразных обстоятельств может воспрепятствовать тому, чтобы задуманное

реализовалось. Изменение законов, социальных ценностей и других переменных

величин окружающей среды могут превратить планы, вполне реальные в момент их

формирования, через некоторое время в нечто совершенно недостижимое. Для того,

чтобы подготовиться и отреагировать должным образом на подобные изменения,

нужен эффективный механизм оценки воздействия на них этих перемен.

Кроме того, даже самые лучшие организационные построения имеют свои изъяны.

Программы, выглядящие привлекательно на бумаге и успешно использовавшиеся в

другом месте и в другое время, могут и не оправдать всех надежд, возлагающихся

на нее руководством .

Еще одним фактором неопределенности, постоянно присутствующим в управлении,

являются люди, исполняющие распорядительные документы. Несмотря на

многочисленные успехи в понимании механизма поведения людей в процессе трудовой

деятельности, потребуется немало времени для того, чтобы сколько-нибудь связно

и детально прогнозировать ответную реакцию работников на введение новых

инструкций и команд, возложение дополнительных прав и обязанностей.

Вовремя неустраненные ошибки и проблемы, возникающие при анализе ситуации

внутри администрации, переплетаются с ошибками в оценке будущих условий

окружающей среды и поведения людей. Вероятность такого переплетения в

администрации весьма велика из-за высокой степени взаимосвязи различных

подразделений.

Функция контроля - это такая характеристика управления, которая позволяет

выявить проблемы и скорректировать соответственно деятельность администрации до

того, как эти проблемы перерастут в кризис.

[7]

Контроль должен иметь стратегический характер, т.е. поддерживать цели и

задачи той структуры, той организации, в интересах которых он существует. Одна

из важнейших задач контроля в связи с этим состоит в обеспечении действенности

принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на

практические результаты. Администрация обязана обладать способностью вовремя

фиксировать свои ошибки и исправлять их до того, как они повредят достижению

целей. Когда она достигает желаемых целей и в состоянии сформулировать новые,

мы можем сказать, что контроль здесь существует, что он эффективен.

[8]

Так контроль администрации края в промышленности, транспорте и связи,

учитывая работу, проделанную подразделениями за год и существующие недостатки в

ее реализации, а также экономическую ситуацию в регионе, позволил

сформулировать новые задачи в этих направлениях:

- провести инвентаризацию промышленных предприятий, определить их

возможность и конкурентноспособность в целях расширения позиции края на

существующих рынках;

- разработать механизм бюджетного заказа промышленным предприятиям для

обеспечения продукцией муниципальных структур, финансируемых из краевого и

местного бюджетов;

- в целях поддержки местных товаропроизводителей определить механизмы

ограничения вывоза из края древесины твердолиственных пород в круглом виде;

- создать систему поддержки формирования финансово-промышленных групп в

наиболее значимых отраслях хозяйственного комплекса края;

- изыскать способы реанимации предприятий, продукция которых является

жизненно важной для края ( АО “ЗИП”, “Сатурн”, “Компания Импульс”, “Крымский

йодный завод”, “Ейский станкозавод” и других);

- содействовать организации на свободных производственных площадях

предприятий малого бизнеса, совместных производств на взаимовыгодных условиях.

[9]

Равно важной является и положительная сторона контроля, состоящая во

всемерной поддержке всего того, что способствует выполнению распорядительных

документов. Другими словами, один из важных аспектов контроля состоит в том,

чтобы определить, какие именно направления деятельности администрации наиболее

эффективно способствовали достижению ее общих целей. Определяя успехи и неудачи

и их причины, мы получаем возможность достаточно быстро адаптировать структуру

администрации к динамичным требованиям внешней среды и обеспечить тем самым

наибольшие темпы продвижения к ее основополагающим целям.

Контроль - это важная и сложная функция управления. Одна из важнейших

особенностей контроля, которую следует учитывать в первую очередь, состоит в

том, что контроль должен быть всеобъемлющим. Предполагается, что каждый

руководитель независимо от своего ранга, должен осуществлять контроль, как

неотъемлемую часть своих должностных обязанностей, даже если никто ему

специально этого не поручал.

Контроль есть фундаментальнейший элемент процесса управления. Ни

планирование, ни создание организационных структур, ни мотивацию нельзя

рассматривать полностью в отрыве от контроля. Действительно, фактически все они

являются неотъемлемыми частями общей системы контроля.

[10]

1.2. Проблемы контроля за исполнением распорядительных документов в

этапе

В итоге серьезных политических реформ, приведших к разрушению вертикалей

тоталитарного управления, в России в конце концов не оказалось

общегосударственной системы контроля, которая была бы ориентирована на новые,

демократические задачи. Многочисленные контрольные органы - от управления

Администрации Президента Российской Федерации до региональных - были три-четыре

года тому назад во многом самостоятельны, вплотную не соотнесенными и не

связанными друг с другом структурами.

[11]

Происходящие в стране коренные преобразования не могли не сказаться и на

системе контроля. Какое-то время, к сожалению, ему не уделялось должного

внимания как со стороны федеральных органов государственной власти, так и в

регионах. Проверки проводились редко, не контролировалось выполнение

нормативных правовых актов, не проводился анализ состояния контрольной работы.

В соответствии с указом на полномочных представителей Президента Российской

Федерации в субъектах Российской Федерации во взаимодействии с органами

прокуратуры возлагаются обязанности:

- обеспечить контроль за соблюдением федеральных законов и указов

Президента Российской Федерации территориальными органами федеральных органов

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации;

На протяжении длительного времени в субъектах Федерации местными органами

власти принято несметное количество нормативных актов, противоречащих

Российской Конституции, указам и распоряжениям Президента. За всем этим стоят

слабость действующей государственной власти, незавершенность и несовершенство

государственного строительства, отсутствие системности и хаотичность в

правотворческом процессе как на федеральном, так и на местном уровнях и, как

следствие,- низкий уровень исполнительской дисциплины.

[12]

В итоге практика контрольной деятельности была (да и остается) всего лишь

обыкновенной проверкой исполнения или констатацией состояния того или иного

объекта управления и реально отброшена на периферию процесса принятия и

реализации управленческого решения. Задача же должна быть следующей: предмет

контрольной деятельности в процессе контроля должен приобретать новое, более

высокое качество, обязательно становиться лучше.

В связи с этим принципиально важно было обеспечить действенный и

эффективный контроль за исполнением решений, принятых как на федеральном

уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Причем под

эффективностью контроля следовало понимать не только осуществление контрольных

действий с целью выявления нарушений. Это не такая уж сложная задача. Главное,

вскрыть причины этих нарушений, обеспечить оперативное устранение выявленных

недостатков и, что особенно важно, организовать контрольную работу таким

образом, чтобы исключить в дальнейшем возможность повторения ошибок.

[13]

Контрольная деятельность должна изменять, гармонизировать отношения между

людьми на всех уровнях и во всех звеньях государственной системы управления.

Конечным же результатом взаимодействия в процессе контроля должен стать

возросший профессионализм управленцев и более рациональное использование всех

имеющихся в обществе ресурсов: материальных, трудовых, информационных и других.

[14]

Указ Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 года N 1015 "О

Контрольном управлении Президента Российской Федерации"

[15] создал предпосылки для организации государственной системы

контроля. И главная среди них - формирование четко определенного круга задач,

общих для всех контрольных органов, независимо от их уровня и местоположения в

системе государственной власти, от их организационной принадлежности к

федеральному или региональному уровню.

Эффективность и действенность контроля в стране связана еще с одним очень

важным вопросом - оформлением единой стройной вертикали государственного

контроля.

Вступивший в силу Указ ознаменовал собой начало важного этапа возрождения и

становления системы контроля в России. Ибо действенная власть - это не просто

принятие государственных решений, а их выполнение с помощью эффективного

контроля исполнения. Причем не только в центре, но и на местах. Ведь проблема

доведения политической воли центра до регионов была и остается одной из

центральных для любой власти, организованной на федеральных принципах, в форме

федеративного устройства.

Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию от 6

марта 1997 г. “Порядок во власти - порядок в стране”

[16] году жестко акцентировал внимание на одной из главных причин,

породивших острейшие проблемы в стране : "... крайне неэффективный контроль за

качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов,

других нормативных актов". В том же Послании четко поставлена задача,

привязанная ко времени: "Необходимо объединить усилия по разработке проекта

федерального закона, который бы обеспечил создание стройной структуры

специализированных контрольных инстанций, четкое разграничение между ними

контрольных функций и полномочий, ликвидацию дублирующих друг друга

контролирующих служб”.

Сегодня параллельно существуют достаточно развитые структуры федерального

контроля и инфраструктура контрольных служб органов исполнительной власти в

субъектах Российской Федерации, но, несмотря на обоюдное понимание

необходимости создания общей вертикали, зазор между ними за последние несколько

лет ликвидировать не удалось.

Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 383 “О Главном

контрольном управлении Президента Российской Федерации”

[17], утвердивший ныне действующее Положение о Главном контрольном

управлении Президента Российской Федерации, логически развивает предыдущие

нормативные документы на эту тему и усиливает "стержневой" характер этой

инстанции в формирующейся системе государственного контроля.

Создание окружных инспекций Главного контрольного управления - шаг

безусловно позитивный, но он не оптимизировал нынешнюю ситуацию. Окружных

инспекций всего одиннадцать и каждая имеет в среднем по десять подконтрольных

субъектов Российской Федерации. Учитывая, что в штате окружных инспекций по

8-12 человек, чисто физически невозможно изменить "погоду" в этой самой

вертикали.[18]

Работа Главного контрольного управления, его территориальных подразделений

в субъектах Российской Федерации не просто должна быть посвящена контролю за

выполнением федеральных законов, указов и поручений Президента Российской

Федерации. Главному контрольному управлению надо прежде всего, как это ни

старорежимно звучит, взять на себя глобальную функцию и начать контролировать

контрольные органы в сфере управления, которых в стране существует крайне

много. И они, мягко говоря, допускают и несправедливость, и нарушения, и

злоупотребления, которые, безусловно, необходимо своевременно выявлять,

обобщать, анализировать и каким-то образом устранять. Кроме того, эта работа

поможет оптимизировать количество контрольных структур, а также снимет проблему

дублирования в контрольной деятельности.

Необходимо акцентировать внимание на то, что президентский контроль

является лишь одним из элементов государственного контроля. Безусловно, ясна

необходимость участия в государственном контроле всех органов власти в

государстве. Это и Государственная Дума, и Федеральное Собрание, и

Правительство, и министерства, и ведомства - на уровне Федерации, это органы

государственной власти республик, краев, областей, округов - на уровне

субъектов Федерации, это, наконец, органы местного самоуправления. Контроль -

систематический, углубленный и по всему спектру вопросов компетенции должен

быть постоянным элементом их деятельности.

С другой стороны, нельзя не учитывать, что

логика развития президентского контроля должна привести к

некоторому изменению основной функции этой инстанции - главными приоритетами

этой службы должен стать контроль за важнейшими проблемами - расходованием

федеральных денежных средств и этикой служащих органов государственной власти.

Причем президентский контроль должен доминировать над другими контрольными

службами только в методологическом плане, не подменяя их. Таким образом,

Главное контрольное управление должно стать организующим элементом всей

вертикали государственного контроля, взяв на себя функцию разработки методик

контрольной деятельности, унификации ее результатов.

[19]

Нет необходимости доказывать очевидное: без постоянно действующего и

эффективного контроля, продуманной системы организации проверок самый хороший

закон, нормативный акт главы государства, другие государственные решения могут

оказаться лишь благим пожеланием. На стадии реализации любого управленческого

решения по-прежнему главным, решающим звеном остается всеохватывающий и

всеобъемлющий, конкретный и результативный контроль, где воедино слиты разные

его формы: и проверка на месте, и широкая гласность ее итогов, и вдумчивый

анализ представленных справок и информаций, и строгий спрос с должностных лиц.

[20]

Для повышения эффективности контрольной деятельности на федеральном и

региональном уровнях необходимо ускорить создание современной правовой базы,

которая бы четко определила и законодательно закрепила систему государственного

контроля снизу доверху. Пока, как известно, такой стройной системы контроля

исполнительной власти нет. В регионах действуют контрольные органы субъектов

Российской Федерации. Не связанные между собой, весьма пестрые по своему

численному составу, нередко, они занимаются лишь простым фиксированием

поступления распорядительных документов и формальной отметкой об их выполнении,

без проведения полноценных и глубоких проверок. До сих пор нет ясности, чем

должны заниматься региональные контрольные органы, каков их правовой статус и

отношения между контрольными органами разного уровня. Одновременно действуют

федеральные контрольные органы - министерств, ведомств. Было бы полезно

скоординировать их деятельность.

В целях совершенствования системы контроля в целом и координации и

взаимодействия органов необходимо поднять роль контролирующих органов субъектов

Федерации и связать их в единой системе. Этого можно было бы достичь

установлением такого порядка, по которому контрольные органы администраций

субъектов Российской Федерации информируются о всех проверках, проводимых в

субъектах, и о результатах этих проверок. Полем деятельности указанных органов

мог бы стать текущий контроль за выполнением предписаний и предложений по

устранению выявленных недостатков в деятельности соответствующих администраций.

[21]

В настоящее время в регионах работает большое количество самых различных

контролирующих организаций всех уровней власти и ведомственной подчиненности,

зачастую дублирующих друг друга. Действия их до сих пор никем не

координируются, а результаты не обобщаются, что резко снижает общую

результативность контроля. Каждое ведомство отслеживает нарушения только в

рамках своей компетенции, при этом общая картина состояния дел зачастую не

прорисовывается.

Такое положение определяет основные задачи контроля в субъектах Российской

Федерации:

- обеспечение единства системы контроля в субъекте Российской Федерации;

- осуществление контроля за деятельностью руководителей органов

исполнительной власти и управления субъекта Российской Федерации по вопросам

соблюдения ими Конституции Российской Федерации, законодательных и иных

правовых актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации,

обеспечение законности в деле защиты прав и законных интересов граждан,

общества и государства;

- обеспечение взаимодействия с силовыми структурами, координация работы с

контролирующими органами;

Главная задача контрольной работы в администрации субъекта Российской

Федерации - обеспечение действенности принимаемых решений, реализации

задуманных планов и нацеленность на практические результаты.

1.3. Правовая основа контроля за исполнением распорядительных документов

Правовая основа контроля за исполнением распорядительных документов

складывается из Конституции Российской Федерации, федеральных и краевых

законодательных и нормативных актов.

Конституция Российской Федерации определяет основные гарантии законности в

стране, в том числе и исполнение федеральных законов, Указов Президента

Российской Федерации, краевых законодательных и нормативных актов, а потому

является основополагающим документом в области контроля за исполнением

распорядительных документов.[22]

Самым важным законодательным актом в области контроля за исполнением

распорядительных документов является Федеральный закон "О государственной

защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"

[23] от 20 апреля 1995 года, который предусматривает обеспечение

государственной защиты должностных лиц контролирующих органов, осуществляющих

функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их

безопасность, а также создание надлежащих условий для борьбы с преступлениями и

другими правонарушениями. Законом установлена система мер государственной

защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц, их близких родственников, а в

исключительных случаях также иных лиц. Эти меры призваны предотвратить

посягательства с целью воспрепятствовать законной деятельности должностных лиц

контролирующих органов, либо принудить их к изменению ее характера, либо из

мести за указанную деятельность.

Согласно закону одной из категорий лиц, подлежащих государственной защите,

являются работники контрольных органов Президента Российской Федерации, глав

администраций субъектов Российской Федерации, осуществляющие контроль за

исполнением законов и иных нормативно-правовых актов, выявление и пресечение

правонарушений, их близкие родственники.

Федеральный закон определяет социальные и иные гарантии лиц, работающих в

контрольных органах. Организация же системы контроля, укрепление

исполнительской дисциплины в органах исполнительной власти регулируется

указами Президента Российской Федерации.

Основополагающим распорядительным документом в области контроля за

исполнением распорядительных документов является Указ Президента Российской

Федерации от 16 марта 1996 года N 383 "О Главном контрольном управлении

Президента Российской Федерации”

[24], который утверждает Положение о Главном контрольном управлении

Президента Российской Федерации.

Основными функциями Главного управления в субъекте Российской

Федерации являются:

- контроль и проверка исполнения органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных

законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации

и руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента

Российской Федерации о предупреждении нарушений, совершенствовании деятельности

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со своими основными функциями Главное управление решает

следующие задачи:

- организует контроль и проверку деятельности органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации, организаций и их руководителей;

- взаимодействует с органами государственной власти субъектов Российской

Федерации при осуществлении контроля и проверки исполнения федеральных законов;

- координирует при осуществлении проверки деятельность подразделений

федеральных органов контроля и надзора в субъектах Российской Федерации;

- вносит по результатам проверок предложения Президенту Российской

Федерации о совершенствовании деятельности органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации.

Не менее важным для организации системы контроля является Указ Президента

Российской Федерации от 6 июня 1996 года "О мерах по укреплению дисциплины в

системе государственной службы"

[25], который принят в целях обеспечения исполнительской дисциплины в

системе государственной службы.

Он устанавливает, что является однократным грубым нарушением дисциплины в

системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным

лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации мер дисциплинарной

ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, устанавливает,

что нарушения дисциплины, повлекшие последствия в виде нарушения нормального

режима функционирования системы государственного управления, иные тяжкие

последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для

привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в

соответствии с законодательством Российской Федерации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы

исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут персональную

ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих

федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти

субъектов Российской Федерации.

Еще одним нормативным документом, укрепляющим систему контроля и

исполнительскую дисциплину, стал Указ Президента Российской Федерации № 1536 от

6 ноября 1996 года “О мерах по совершенствованию организации контроля и

проверки исполнения порученийПрезидента Российской Федерации”.

[26]

Появление этого указа прежде всего вызвано исключительной важностью

проблемы укрепления исполнительской дисциплины в органах государственной

власти.

Указом установлена персональная ответственность руководителей федеральных

органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации за своевременное и полное исполнение поручений Президента

Российской Федерации. Определен порядок информирования главы государства о

фактах несвоевременного или ненадлежащего исполнения либо неисполнения его

поручений.

В осуществлении этой задачи особая роль возлагается на Главное контрольное

управление Президента Российской Федерации, которое призвано выполнять ведущую

и координирующую роль в организации контроля и проверки исполнения указов,

распоряжений и поручений главы государства.

Особо следует подчеркнуть, что данным Указом предусматривается введение

системы упреждающего контроля. Это означает, что руководители органов

исполнительной власти обязаны заблаговременно, то есть до истечения срока

исполнения, представлять в Главное контрольное управление промежуточную

информацию о принятых мерах по исполнению поручений главы государства.

Все вышеперечисленные нормативные документы определяют основные параметры

системы контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Россиской Федерации.

Непосредственно в субъекте федерации контрольные органы осуществляют свою

работу на основании регламентов и положений об их работе.

В своей работе контрольные органы Краснодарского края руководствуются

постановлением главы администрации Краснодарского края N 213 от 2 июня 1997

года "О Регламенте работы администрации и правительства Краснодарского края".

[27] Раздел девятый Регламента полностью посвящен организации контроля

исполнения документов.

Согласно Регламента, определяется организационная структура системы

контроля, порядок работы должностных лиц с контролируемыми документами, меры по

своевременному предупреждению возможных срывов сроков исполнения, порядок

регулярного информирования главы администрации, председателя правительства края

о ходе исполнения документов как в администрации края, так и в ее отделах,

управлениях, комитетах, департаментах, муниципальных образованиях. Регламент

требует выполнения основной задачи - обеспечить полное и своевременное

выполнение принимаемых решений и качественное исполнение документов.

В аппарате администрации края контролю подлежат следующие документы:

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

- постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

- постановления и распоряжения главы администрации, председателя

правительства края;

- поручения главы администрации, председателя правительства края, данные на

планерных совещаниях.

Контроль за своевременным исполнением документов осуществляют:

- глава администрации, председатель правительства края, их заместители по

курируемым вопросам;

- руководители других структурных подразделений администрации края, а также

уполномоченные ими лица.

Руководители структурных подразделений администрации края являются

ответственными за организацию работы по фактическому исполнению контролируемых

документов, систематический контроль и оперативное влияние на своевременное,

качественное и полное их исполнение.

Оперативный контроль за сроками исполнения документов по контрольным делам

осуществляют помощники главы администрации, председателя правительства края, их

заместители, заведующие, начальники функциональных отделов; они следят за

своевременной разработкой отделами, управлениями, комитетами, департаментами,

местными органами самоуправления конкретных мероприятий по выполнению

распорядительных документов.

Организация и координация работы по контролю за исполнением постановлений и

распоряжений главы администрации, председателя правительства края возложена на

отдел по контролю за исполнением служебных документов администрации края.

Непосредственно работу управлений и отделов, осуществляющих контроль,

определяют положения о соответствующих контрольных органах. В положениях

расписаны их функции, задачи, права, структура и порядок формирования.

Контроль за соответствием принимаемых на региональном уровне постановлений

и распоряжений Указам Президента Российской Федерации, постановлениям

вышестоящих государственных органов осуществляет правовое управление

администрации края, о чем составляет по установленной форме информацию для

главы администрации, председателя правительства края, их заместителей.

Порядок работы с контролируемыми документами определяется Положением по

организации контроля за исполнением распорядительных документов в администрации

края, ее отделах, управлениях, комитетах, департаментах, администрациях районов

и городов[28],

утвержденного Постановлением Главы администрации Краснодарского края № 255 от

20 июля 1993 года.

Положение устанавливает единую систему контроля за исполнением

распорядительных документов, порядок постановки документов на контроль в

аппарате администрации края, контроль за ходом исполнения документов,

организацию контроля за исполнением документов в отделах, управлениях,

комитетах, департаментах администрации края.

Положение “О контрольно-аналитическом управлении администрации

Краснодарского края” от 11 марта 1997 года определяет место управления в

структуре администрации края, его основные функции, задачи и права.

Положение “О контрольно-аналитическом отделе контрольно-аналитического

управления Краснодарского края” и Положение “О зонально-инспекторском отделе

контрольно-аналитического управления администрации Краснодарского края”

[29] определяют место отделов в структуре контрольно-аналитического

управления, порядок их взаимодеиствия с управлением и между собой, а также

функции, задачи, права и структуру отделов.

Положение “Об отделе по контролю за исполнением служебных документов

организационного управления администрации Краснодарского края”

[30] определяет взаимодействие отдела со структурными подразделениями

администрации края, его основные функции, задачи и права.

В первой главе раскрыты понятие, сущность, содержание контроля за

исполнением распорядительных документов в аппарате субъекта Российской

Федерации, современные проблемы контроля исполнения и его правовая основа.

В заключении главы необходимо отметить, что в работе по организации

контроля за исполнением документов еще много недостатков. Низка действенность

контрольной работы, не всегда исполнители правильно реагируют на выводы и

предложения проверяющих. Происходит это во многом из-за того, что до сих пор не

определены роль и место контрольных органов в системе государственной власти,

отсутствует единообразная для всех субъектов система (структура) контрольных

органов, не обозначены четко их функции, а также вопросы процедуры и реализации

результатов проверок.

Для преодоления этих недостатков необходим федеральный закон, определяющий

систему контрольных органов и организацию их работы по всей вертикали

исполнительной власти.

2. ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕТОВ В

администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации

Выделяют три, отличающиеся по структуре деятельности и целям, основных

вида контроля : предварительный, текущий и заключительный (приложение 1).

Страницы: 1, 2, 3, 4