Диплом: Организация контроля над исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъектов российской федерации

Все эти виды контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту

же цель : способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как

можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления. (рис.

2.1.)

Предварительный Текущий Заключительный

контроль контроль контроль

Время

Рис. 2.1. Время осуществления основных видов контроля

Предварительный (опережающий) контроль осуществляется до фактического

начала исполнения распоряжений. Этот вид контроля позволяет компенсировать

инерционность системы и базируется на предвидении.

Предварительный контроль представляет собой планирование и создание

организационных структур, их взаимодействие и координацию в осуществлении

контроля за исполнением постановлений и распоряжений.

Учитывая, что эффективность контроля за исполнением распорядительных

документов в администрации края во многом зависит от качества проверочных

мероприятий, на стадии их подготовки заблаговременно анализируется соответствие

документов нормативным и статистическим материалам, определяются основные

вопросы и порядок изучения, формы и методы их разработки и реализации. К этой

работе привлекаются работники администрации, соответствующие специалисты. В

зависимости от целей и задач изучений они проводятся с участием работников

федеральных территориальных органов исполнительной власти, правоохранительных

органов, структурных подразделений администрации края. Такой подход позволяет

скоординировать действия и сосредоточить усилия на крупных злободневных

проблемах, выработать необходимые меры и предложения.

[31]

Использование предварительного контроля предполагает контроль за вводными

переменными и прогноз развития ситуации. Сложность состоит в том, чтобы

правильно определить эти переменные, построить модель процесса, отразить в этой

модели динамику, организовать отбор данных о вводных переменных, осуществить

оценку вводных данных в контексте их контрольных значений, наметить и

осуществить корректирующие мероприятия.

Одним из важнейших этапов предварительного контроля является установление

стандартов выполнения, то есть показателей эффективности, на основании которых

происходит оценка работы подразделений по исполнению документов. Основными

средствами осуществления предварительного контроля является реализация (не

создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения.

Поскольку правила и линии поведения вырабатываются для обеспечения выполнения

распорядительных документов, то их строгое соблюдение - это способ убедиться,

что работа развивается в заданном направлении. Поэтому на практике необходимо

определить правила делопроизводства в контрольной области, которые должны быть

едиными для всех подразделений, писать четкие, недвусмысленные должностные

инструкции, эффективно доводить формулировки целей до подчиненных, набирать в

административный аппарат управления квалифицированных людей, все это будет

увеличивать вероятность того, что организационная структура будет работать на

реальное исполнение документов.

В органах исполнительной власти предварительный контроль используется в

трех ключевых областях - по отношению к человеческим, материальным и финансовым

ресурсам.

Предварительный контроль должен ответить на следующие вопросы:

1. Достаточно ли знаний и навыков у сотрудников подразделений, которые

будут исполнять распоряжение?

2. Достаточно ли материальных и финансовых ресурсов для выполнения

распоряжения?

Предварительный контроль исполнения осуществляется в период подготовки

постановлений и распоряжений и последующей постановки утвержденных документов

на контроль. К этой работе должны привлекаться все заинтересованные структурные

подразделения, которые в дальнейшем будут реализовывать распорядительные

документы на практике. Также необходима информация об исполнении подобных

распоряжений в прошлом и анализ существовавших отклонений с предложением путей

их преодоления. Все это позволяет обеспечить актуальность принимаемых решений и

уже на стадии подготовки предусмотреть неукоснительное их исполнение.

[32]

Текущий контроль предполагает три этапа:

1. Установление нормативов, по которым определяется исполнение

распорядительного документа.

2. Сопоставление фактической деятельности с нормативами.

3. Корректирование отклонений от цели, предусмотренной в документе или от

норматива.

Текущий контроль за исполнением осуществляется непосредственно в ходе

проведения работ. Чаще всего его объектом является выполнение сотрудниками

администрации распорядительных документов, а сам он традиционно является

прерогативой их непосредственного начальника и контрольных органов. Регулярная

проверка работы, обсуждение возникающих проблем и предложений по

усовершенствованию работы позволит исключить отклонения от намеченных шагов по

исполнению документа. Если же позволить этим отклонениям развиться, они могут

перерасти в серьезные трудности.

Текущий контроль не проводится одновременно с выполнением самой работы.

Скорее он базируется на измерении фактических результатов, полученных после

проведения работы, направленной на выполнение распорядительного документа. Для

того, чтобы осуществлять текущий контроль таким образом, аппарату управления

необходима обратная связь, т.е. данные о полученных результатах. (рис. 2.2.)

Простейшим примером обратной связи является сообщение контрольного органа

руководителям подразделений о том, что их работа неудовлетворительна, если он

видит, что они допускают определенные отклонения. Системы обратной связи

позволяют руководству выявить множество непредвиденных проблем и

скорректировать свою линию поведения так, чтобы избежать отклонения от наиболее

эффективного пути исполнения документа.

сопоставление определение фактические

определение показателей показателей

показатели

отклонений фактической фактической

работы

работы с работы

нормативами

анализ причин программа реализация желаемые

отклонений корректирую корректирую показатели

щих щих их работы

воздействий действий

рис. 2.2. Контур обратной связи управленческого контроля

Простейшим примером обратной связи является сообщение контрольного органа

руководителям подразделений о том, что их работа неудовлетворительна, если он

видит, что они допускают определенные отклонения. Системы обратной связи

позволяют руководству выявить множество непредвиденных проблем и

скорректировать свою линию поведения так, чтобы избежать отклонения от наиболее

эффективного пути исполнения документа.

Реализация этого контура обратной связи в реальном масштабе времени

обладает некоторой инерцией. За счет потерь и отсрочки корригирующих

воздействий возможно усугубление положения, переход его в новое, подчас более

грозное качество.

Если рассматривать управление, в основном, как попытку обеспечить

функционирование администрации в качестве открытой системы с эффективной

обратной связью, т.е. как системы, обеспечивающей выходные характеристики на

заданном уровне, несмотря на воздействие внешних и внутренних отклоняющих

факторов, то понятно, что хорошее управление выходит далеко за рамки простого

стремления обеспечить устойчивость системы и соответствующим образом

реагировать на возникающие проблемы. Необходимо гибко реагировать на реальные

условия и совершенствовать деятельность управления, изначально заняв активную

позицию, для эффективной работы в долгосрочном плане.

Заключительный контроль исполнения (контроль выполнения или результирующий

контроль) ставит своей целью определение степени соответствия конечного

результата после исполнения документа ожидаемому результату. Хотя

воздействовать на результаты уже невозможно, он целесообразен и очень важен,

так как на его основе возможны выводы, способствующие разработке мероприятий по

совершенствованию исполнения документов. В рамках заключительного контроля

обратная связь используется после того, как работа выполнена. Либо сразу по

завершению контролируемой деятельности, либо по истечении определенного заранее

периода времени фактически полученные результаты сравнивают с требуемыми.

В практической деятельности итог заключительного контроля состоит не только

в оценке деятельности конкретных подразделений, которые исполняли данный

распорядительный документ, но и в выводах, в обобщенной форме вскрывающих

причины отклонений, если таковые выявлены, а также в определении пути и

механизмов устранения причин, их породивших. Как правило, делаются выводы о

необходимости применения соответствующих санкций в отношении исполнителей или

организаторов исполнения. В тех случаях, когда основное внимание

результирующего контроля сосредоточено на выявлении и распространении

положительного опыта, должно быть сделано заключение относительно условий и

механизмов, позволивших достичь соответствующих результатов, а также

относительно оценки и мер стимулирования исполнителей.

2.2. Этапы контрольного процесса исполнения распорядительных документов

в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации

В процедуре контроля есть три четко различимых этапа : выработка

стандартов и критериев, сопоставление с ними реальных результатов и принятие

необходимых корректирующих действий. На каждом этапе реализуется комплекс

различных мер (рис. 2.3.)

Первый этап процедуры контроля - установление стандартов - демонстрирует,

насколько близко, в сущности, слиты функции контроля и планирования. Стандарты

- это конкретные цели, прогресс в отношении которых поддается измерению.

[33]

Цели, которые могут быть использованы в качестве стандартов для контроля,

отличают две очень важные особенности. Они характеризуются наличием временных

рамок, в которых должна быть выполнена работа, и конкретного критерия, по

отношению к которому можно оценить степень выполнения работы. Конкретный

критерий и определенный период времени называются показателями

результативности.

Сложность оценки контроля за исполнением заключается в том, что его цели и

задачи не всегда поддаются количественному измерению. Невозможность выразить

показатель результативности непосредственно в количественной форме не должна

служить оправданием (а зачастую именно так и бывает) того, чтобы

не устанавливать контрольных стандартов в этой области вообще.

Но даже субъективный показатель, при условии, что осознается его

ограниченность, лучше, чем ничего. Таким показателем может быть,

ПРОЦЕДУРА КОНТРОЛЯ

Выработка стандартов и критериев

1. Установить стандарты

2. Выработать показатели результативности

Сопоставление с ними реальных результатов

1. Сравнить достигнутые результаты со стандартами

2. Установить масштаб отклонений

Использовать принцип исключения

Измерить результаты

Эффективно информировать о стандартах и результатах

Принятие необходимых корректирующих воздействий

1. Выбрать подходящую линию поведения

2. Ничего не предпринимать

Устранить отклонение

Пересмотреть стандарт

Рис. 2.3. Этапы процедуры контроля

например, повышение экономических параметров в связи с исполнением

распорядительного документа.

Руководство не может эффективно осуществлять контроль без показателя

результативности какого-либо типа. Неизбежным следствием отсутствия такого

показателя является управление по наитию, которое фактически уже руководством и

не является, а есть просто реакция на ситуацию, вышедшую из-под контроля.

В основу стандарта в области контроля за исполнением распорядительных

документов представляется необходимым заложить достижение конечного результата,

предусмотренного в постановлении, распоряжении в определенный срок, а критерием

оценки состояния контроля - качественное выполнение каждого из пунктов

постановления или распоряжения в полном объеме.

Второй этап процесса контроля состоит в сопоставлении реально достигнутых

результатов с установленными в распорядительных документах стандартами. На этом

этапе руководство определяет, насколько достигнутые результаты соответствуют

его ожиданиям. При этом принимается и еще одно очень важное решение : насколько

допустимы или относительно безопасны обнаруженные отклонения от стандартов. На

этой стадии процедуры контроля дается оценка, которая может послужить основой

для начала решительных действий. Деятельность, осуществляемая на этой стадии

контроля, зачастую является наиболее заметной частью всей системы контроля. Эта

деятельность заключается в определении масштаба отклонений, измерении

результатов, передаче информации и ее оценке.

Одна из характерных черт хорошего стандарта системы контроля состоит в том,

что в нем содержатся реалистичные допуски параметров цели. Руководство

устанавливает масштаб допустимых отклонений, в пределах которого отклонение

полученных результатов от намеченных не должно вызывать тревоги. Но, если

масштаб взят слишком мелкий, то контрольные органы будут реагировать на очень

небольшие отклонения, что весьма разорительно и требует много времени. Такая

система контроля может парализовать и дезорганизовать работу администрации и

будет скорее препятствовать, чем помогать достижению целей, предусмотренных в

распорядительных документах. В подобных ситуациях достигается высокая степень

контроля, но процесс контроля превращается наоборот в тормоз. Многие

государственные программы были признаны неэффективными именно потому, что

большая часть денег тратилась на управление программой и на обеспечение

надлежащего контроля за ней, а не на реализацию сути самой программы. В таких

случаях объектом контроля являлся в основном срок исполнения, а не содержание и

надлежащее качество исполнения.

Для того чтобы быть эффективным, контроль должен быть экономным.

Преимущества системы контроля должны перевешивать затраты на ее

функционирование. Затраты на систему контроля состоят из затрат времени,

расходуемого на сбор, передачу и анализ информации, а также из затрат на все

виды оборудования, используемого для осуществления контроля, и затрат на

хранение, передачу и поиск информации, связанной с вопросами контроля. Один из

способов возможного увеличения экономической эффективности контроля состоит в

использовании метода управления по принципу исключения, который характеризуется

тем, что система контроля срабатывает только при наличии существенных

отклонений от стандартов. Например, система контроля администрации должна

реагировать только тогда, когда большинство пунктов распорядительного документа

не выполняется эффективно и в определенные сроки в силу известных причин.

Измерение результатов, позволяющих установить, насколько удалось соблюсти

установленные стандарты, - это самый трудный и самый дорогостоящий элемент

контроля. Для того чтобы стать эффективной, система контроля должна

соответствовать тому виду деятельности, который подвергается контролю. Так как

контроль за исполнением распорядительных документов охватывает все сферы

деятельности администрации, то здесь нужны единые стандарты, такие как сроки

поступления информаций об исполнении, степень выполнения каждого пункта

распоряжения или постановления и другие.

Выбор подходящей единицы измерения - это зачастую наиболее легкая часть

проведения контрольных измерений, обеспечивающих в конечном счете и весь

контроль, достижение целей руководства администрации. Равно важно, чтобы

скорость, частота и точность измерений тоже были согласованы с деятельностью,

подлежащей контролю. Однако любая система сбора и обработки информации

относительно дорога. Стоимость проведения измерений зачастую является наиболее

крупным элементом затрат во всем процессе контроля.

Необходимым условием любой контрольной деятельности всегда являлась и будет

являться своевременная и достоверная информация. Взаимодействие и координация

органов государственного управления и контроля невозможна без обмена

информацией между ними.[34]

Распространение информации играет ключевую роль в обеспечении эффективности

контроля. Для того чтобы система контроля действовала эффективно, необходимо

обязательно доводить до сведения работников, выполняющих постановления и

распоряжения как установленные стандарты, так и достигнутые результаты

исполнения. Подобная информация должна быть точной, достоверной, поступать

вовремя и доводиться до сведения ответственных за соответствующий участок

работников в виде, легко позволяющем принять необходимые решения и действия,

обязательно соблюдая установленные рамки конфиденциальности. Желательно также

обеспечит эффективную связь между теми, кто устанавливает стандарты и теми, кто

должен их выполнять.

Заключительная стадия этапа сопоставления заключается в оценке информации о

полученных результатах. Необходимо решить нужная ли информация получена и важна

ли она. Важная информация - это такая информация, которая адекватно описывает

исследуемое явление и существенно необходима для принятия правильного решения.

Часто оценка информации определяется политикой руководства администрации. Цель

этой оценки состоит в том, чтобы принять решение - необходимо ли действовать, и

если да, то как.

На третьем этапе руководство должно выбрать одну из трех линий поведения :

ничего не предпринимать, устранить отклонение или пересмотреть стандарт.

Основная цель контроля состоит в том, чтобы добиться такого положения, при

котором процесс управления в администрации действительно заставлял бы ее

функционировать в соответствии с целями, предусмотренными в постановлениях и

распоряжениях. Если сопоставление фактических результатов со стандартами

говорит о том, что цели, установленные в распорядительных документах

достигаются, лучше всего ничего не предпринимать. В управлении нельзя, однако,

рассчитывать на то, что случившиеся один раз, повторится снова. Если система

контроля показала, что какое-то постановление или распоряжение исполняется

хорошо, необходимо продолжать измерять результаты, повторяя цикл контроля.

Система контроля, которая не позволяет устранить серьезные отклонения

прежде, чем они перерастут в крупные проблемы, бессмысленна. Естественно, что

проводимая корректировка должна концентрироваться на устранении настоящей

причины отклонения. Но поскольку, однако, большая часть работы по выполнению

документов в администрации является результатом объединенных усилий групп

людей, то абсолютно точно определить корни той или иной проблемы не всегда

представляется возможным. Важно подчеркнуть, что причиной возникающих проблем

может быть любая переменная величина и что вклад в отклонение полученных

результатов от желаемых может давать сочетание различных факторов. Поэтому

нельзя выбрать какое-то одно корректирующее действие только потому, что оно

решает возникшую проблему. Прежде, чем выбирать корректирующее действие,

необходимо взвесить все имеющие отношение к данной проблеме, внутренние

переменные и их взаимосвязи. Поскольку все подразделения администрации так или

иначе связаны между собой, любое крупное изменение в одном из них затронет и

другие. Вот почему надо вначале убедиться, что предпринимаемое корректирующее

действие не создаст дополнительных трудностей, но поможет их разрешить.

Не все заметные отклонения от стандартов следует устранять. Иногда сами

стандарты могут оказаться нереальными или ошибочными, потому что они

основываются на планах, а планы - это лишь прогнозы будущего. При пересмотре

планов должны пересматриваться и стандарты. Часто случается так, что система

контроля указывает на необходимость пересмотра планов. Это может случиться при

изменении экономических, социальных и других условий. Стандарты, требования

которых выполнить очень трудно, делают тщетными стремления сотрудников достичь

сформулированных целей и сводят на нет всю мотивацию.

Во второй главе рассмотрены виды, а также этапы процесса контроля за

исполнением распорядительных документов, существующие положительные и

отрицательные стороны контроля.

В заключении можно сказать, что контроль за исполнением - это процесс

обеспечения достижения целей, предусмотренных в распорядительных документах,

включающий предварительный, текущий и заключительный контроль на разных этапах

исполнения документов. Процесс контроля состоит из установления стандартов,

измерения фактически достигнутых результатов и проведения корректировок в том

случае, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных

стандартов.

Для того, чтобы быть эффективным, контроль должен иметь стратегический

характер, то есть отображать общие приоритеты руководства администрации и

поддерживать их.

Федеральный Закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ “Об основах государственной

службы в Российской Федерации”

[35] подчеркивает, что контроль и проверка исполнения эффективны лишь

в том случае, если являются составной частью работы с кадрами.

[С С Н1]

В связи с этим хотелось бы подчеркнуть, что главная задача контрольной

работы в администрации субъекта федерации - обеспечение действенности

принимаемых решений, реализации задуманных планов в заданные сроки и

нацеленность на практические результаты.

3. ОСНОВНЫЕ ЗВЕНЬЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ АДМИНИСТРАЦИИ ( ПРАВИТЕЛЬСТВА) КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

В органах государственной власти Краснодарского края, как и во всех

субъектах Российской Федерации, осуществляют свою деятельность целый ряд

контролирующих органов. Это контрольно-счетная палата Краснодарского края,

образуемая Законодательным Собрание Краснодарского края и подотчетная ему,

органы прокуратуры и юстиции, контрольно-ревизионное управление и другие

территориальные подразделения федеральных контрольных органов в Краснодарском

крае. Функционируют они в специально отведенных для них рамках. Мы не будем

рассматривать все эти органы, а ограничимся органами контроля за исполнением

служебных документов администрации Краснодарского края. Администрация

края в целом имеет сложную и разветвленную структуру, состоящую из аппарата

главы администрации края и правительства края. В составе администрации края

функционируют департаменты, управления, комитеты и отделы. Если рассматривать

структуру администрации, то сразу бросается в глаза, что это

линейно-функциональная структура с большим числом уровней управления. Вся

структура администрации сверху вниз пронизана контролем, где каждый вышестоящий

уровень контролирует нижестоящий. (приложение 2)

Кроме того в структуре имеются особо выделенные элементы системы контроля:

1. Отдел по контролю за исполнением служебных документов организационного

управления администрации края осуществляет:

- учет контролируемых документов, поручений главы администрации и

председателя правительства края, данных ими на планерных совещаниях и ход их

исполнения;

- анализ результатов исполнения и исполнительской дисциплины;

- по поручению руководства администрации, правительства края и инициативно

проверяет выполнение отдельных распорядительных документов.

2. Контрольно-аналитическое управление администрации Краснодарского края,

подчиненное непосредственно главе администрации края и председателю

правительства. Это управление выполняет функции контроля за хозяйственной и

финансовой деятельностью предприятий, организаций и территориальных

административных органов администрации края. (приложение 3)

3.1. Отдел по контролю за исполнением служебных документов

организационного управления администрации Краснодарского края

На отдел по контролю за исполнением служебных документов возложена

организация и координация работы по контролю за исполнением постановлений и

распоряжений главы администрации и председателя правительства края, а также

реализация конкретных мер по повышению персональной ответственности должностных

лиц и государственных служащих за своевременность и полноту выполнения

распорядительных документов.

Отдел по контролю за исполнением служебных документов является одним из

органов системы линейного контроля, который согласно структуре аппарата краевой

администрации входит в организационное управление. Организационное управление

находится в прямом подчинении главы администрации края, а непосредственно

подчиняется заместителю главы администрации по работе с кадрами, органами

местного самоуправления, СМИ, взаимодействию с политическими партиями и

общественными объединениями. Эта подчиненность не случайна, так как

организационное управление организует мероприятия, проводимые с участием главы

администрации и председателя правительства края, координирует деятельность

структурных подразделений администрации, отвечающих за обеспечение

содержательной части мероприятий, проводимых с участием руководства края,

составляет текущие и преспективные планы работы. Кроме этого управление

занимается формированием и обучением кадрового резерва органов государственного

управления, ведением учета, отчетности и анализом исполнения распорядительных

документов, а также организацией проверок исполнительской дисциплины в

департаментах, управлениях, комитетах и отделах администрации края. Главная

задача организационного управления - помочь руководству края в принятиии и

реализации управленческих решений. Здесь прослеживается попытка администрации

создать систему обратной связи. Управление должно осуществляться с учетом

анализа критических материалов, публикуемых в СМИ, недостатков, отмеченных

представителями политических партий и общественных объединений, мониторинга

мнения населения края. Умение правильно и конструктивно реагировать на

критические материалы, способность администрации поддерживать деловые контакты

с оппонентами является одним из важных показателей состояния контроля и

исполнительской дисциплины.

Структура организационного управления:

Управление организационно состоит из отдела кадров, отдела по контролю за

исполнением служебных документов, отдела профессиональной подготовки

государственных служащих, инструкторов, подчиняющихся непосредственно

начальнику управления. (рис. 3.1.)

Объединение отдела по контролю , отдела кадров и отдела по профессиональной

подготовке государственных служащих в одном управлении кажется правильным, так

как люди являются неотъемлемым элементом контроля. Более того при разработке

системы контроля нужно принимать во внимание поведение людей.

Начальник управления

Зам. начальника

Зам. начальника

по кадрам

по

конторолю

инструкторы

отдел кадров отдел по

отдел по

профессиональной контролю за

подготовке исполнением

государственных служебных

служащих документов

Рис. 3.1. Структура организационного управления

Объединение отдела по контролю , отдела кадров и отдела по профессиональной

подготовке государственных служащих в одном управлении кажется правильным, так

Страницы: 1, 2, 3, 4