Шпора: Шпоры

заявление гражданина о регистрации по месту пребывания, о регистрации

транспортных средств). Во-вторых, обращения граждан и иных субъектов

административного права как форма их участия в управлении делами государства,

направленная на улучшение порядка организации и деятельности государственных

и муниципальных органов. Эти обращения служат способом обратной связи органов

управления с населением и средством непосредственной демократии в управлении.

Основной формой этих обращений являются предложения. В-третьих, обращения

граждан и юридических лиц как форма защиты их прав и законных интересов.

Такие обращения порождаются конфликтными отношениями между гражданами (их

организациями) и органами государственного и муниципального управления. Они

могут направляться как в вышестоящую инстанцию, так и в правозащитные органы.

Основными формами таких обращений являются жалоба и судебный иск.

Обращения как административно-правовая форма

Обращения представляют собой один из юридически значимых способов реализации

прав субъектов административного права, не входящих в систему органов

исполнительной власти. Термин "обращение" носит собирательный характер и

означает различного рода правовые действия, отличающиеся по своей юридической

природе и влекущие различные правовые последствия. Обращения могут иметь

форму заявлений, предложений, ходатайств и петиций. Они адресуются органам

исполнительной власти и содержат просьбу совершить определенные юридически

значимые действия (выдать разрешение, произвести регистрацию, назначить

пенсию и т.д.).

Обращения могут подаваться как от имени граждан, так и юридических лиц

(коллективных субъектов). Так, для приобретения юридическим лицом гражданской

правоспособности и осуществления предпринимательской деятельности, на занятие

которой требуется по закону лицензия, юридическое лицо обязано обратиться в

лицензирующий орган с заявлением о ее выдаче. Обращения могут носить

письменную или устную, индивидуальную или коллективную форму.

Особое внимание законодатель уделяет обращениям граждан. Право на обращения

закреплено в Конституции РФ (ст. 33) в качестве одного из основных прав

гражданина. Это право закреплено также в ряде федеральных законодательных актов

и законов субъектов Федерации, например, в Законе РФ "Об обжаловании в суд

действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Законе "О беженцах",

Законе "О вынужденных переселенцах", в Законе г. Москвы "Об обращениях

граждан", в Законе Свердловской области "Об обращениях граждан". В настоящее

время около 40 субъектов РФ приняли законы, касающиеся обращений граждан. Эти

законы получили различное наименование. В одних случаях они называются законами

"Об обращениях граждан" (Башкортостан, Карелия и др.), в других случаях - "О

порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб граждан" (Республика

Саха (Якутия)), либо "О порядке рассмотрения и разрешения обращений граждан"

(Костромская область). Процедура рассмотрения обращений граждан регулируется на

федеральном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке

рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. (с

изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г., 2 февраля 1988 г.). Ряд

вопросов, касающихся рассмотрения обращений граждан регулируются ведомственными

нормативными актами. К ним относятся, например, Инструкция о порядке

рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в

федеральных органах правительственной связи и информации

2, Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб

граждан в органах Федеральной службы безопасности

3. Под обращениями в этих законах и нормативных актах понимаются

предложения, заявления, жалобы, ходатайства, коллективные обращения, петиции.

Предложение - это обращение гражданина либо группы граждан, направленное

на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов,

органов местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации

независимо от форм собственности, на совершенствование правового регулирования,

форм и методов управленческой деятельности. Его цель - привлечь внимание

компетентных органов к несовершенству организации, деятельности или

регулирования в той или иной области и указать пути к устранению недостатков.

Предложения могут касаться практически любого вопроса государственной и

общественной жизни в целях ее улучшения. Только в адрес Президента РФ в

1994-1998 гг. таких обращений поступило свыше 60,5 тыс.

Заявление - это обращение гражданина по поводу реализации прав и свобод,

закрепленных в Конституции РФ или текущем законодательстве. Оно содержит, как

правило, просьбу автора заявления об удовлетворении его индивидуальных прав и

законных интересов либо сообщение о нарушении законности.

Жалоба представляет собой обращение в государственные или иные

официальный органы по поводу нарушения действиями (бездействием) и решениями

прав, свобод и законных интересов гражданина. Для жалобы установлена письменная

форма. Она может быть подана лишь тем лицом, чьи права нарушены или от его

имени законным представителем. Жалобы делятся на общие и специальные.

· Общая жалоба подается в целях защиты общих прав и законных

интересов. Причиной появления общей жалобы является нарушение действиями и

решениями государственных органов прав, свобод и законных интересов граждан, в

том числе путем предоставления информации, послужившей основанием для принятия

таких решений и совершения таких действий. Она подразделяется на два вида:

административную жалобу, подаваемую в органы исполнительной власти

4 и судебную жалобу (административный иск).

· Специальная жалоба подается

лицами, наделенными в дополнение к общей, еще и специальной правосубъектностью

(например жалоба потерпевшего по делам об административных правонарушениях).

Ходатайство представляет собой официальную просьбу гражданина о признании за

ним определенного статуса, прав, льгот и гарантий, изложенных в письменной

форме, в случаях, которые прямо установлены законом. Оно адресуется

государственным органам или вышестоящей общественной организации,

предполагает предоставление с их стороны документов, подтверждающих статус,

льготы, права и т.д. Примером является ходатайство о признании лица беженцем

или вынужденным переселенцем. В административном судопроизводстве под

ходатайством понимается официальная просьба участника процесса о совершении

процессуальных действий или принятии решений, обращенная к прокурору, судье

или суду. Ходатайство является одной из форм обращения в Конституционный Суд

наряду с запросом и жалобой. По ходатайству уполномоченных на то Конституцией

РФ субъектов Конституционный суд рассматривает споры о компетенции.

Конституция РФ закрепляет право на подачу коллективных обращений.

Коллективное обращение - это обращение двух или более граждан, а также

обращение, принятое на митинге и собрании. Оно представляет собой правовой

способ реализации участия граждан в делах государства и общества, влияния

отдельных лиц или коллективов на процесс политических и правовых решений.

Ежегодно в адрес Президента и Правительства страны поступает около 30 тыс.

таких обращений от участников митингов и собраний. Они придают этим публичным

мероприятиям общественно значимый характер. Тем самым право на обращение

выступает как важная составная часть реализации прав граждан на митинги и

демонстрации, свободу мысли слова.

Праву граждан на подачу обращения корреспондирует обязанность соответствующих

органов принимать и рассматривать их в порядке и сроки, установленные

законом. Решение, принятое по обращению, может быть обжаловано по инстанции в

вышестоящий орган либо оспорено в суде. Для рассмотрения обращений граждан в

органах исполнительной власти могут создаваться специальные структурные

подразделения. Такое структурное подразделение создано, например, в

Администрации Президента РФ.

В утвержденном Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 228 (в ред. Указа от

21 апреля 1998 г. № 426) Положении об Управлении Президента Российской

Федерации по работе с обращениями граждан5

определены его основные функции и основные задачи.

· Основными задачами Управления являются:

o обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений

граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства,

адресованных Президенту Российской Федерации и Администрации Президента

Российской Федерации;

o информационно-справочная работа, связанная с обращениями

граждан;

o анализ обращений граждан, адресованных Президенту

Российской Федерации, и подготовка соответствующих докладов;

o информационно-аналитическое и методическое обеспечение

деятельности Администрации Президента Российской Федерации по рассмотрению

обращений граждан.

ВОПРОС №19 Правовые формы государственной управленческой деятельности:

Правовые формы государственного управления, их характеристика.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются

«виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»,

«внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами

государственного управления...». В общем, с таким мнением можно согласиться,

если признать его одним из возможных подходов к анализу формы

функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех

субъектов публичного управления. Фактически здесь речь идет о различении

исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или,

иными словами, ее правовым последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления

исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая

непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на

основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм

выделяются:

1) принятие правовых актов (решений) (правовых актов управления);

2) заключение договоров (например, административных договоров,

международных соглашений);

3) совершение иных юридически значимых действий вызывающих определенные

правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о

месте работы, составление административных протоколов и т.д.).

Административно-правовые акты

Принятие и исполнение административно-правовых актов является одной из

основных форм реализации исполнительной власти. В процессе государственного

управления возникает потребность в конкретизации норм законов, которая и

осуществляется путем издания административных актов. В процессе

государственного управления они служат для установления правовых норм либо

для разрешения индивидуальных юридических ситуаций путем применения правовых

норм. Издание и исполнение этих актов - важная часть управленческого

процесса, направленного на осуществление функций исполнительной власти.

Административно-правовой акт - это основанное на законе

официальное юридическивластное решение полномочного субъекта

исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем

волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на

установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо

прекращение административно-правовых отношений в целях реализации

управленческих задач и функций исполнительной власти.

Юридическая природа административного акта состоит в том, что он:

o является правовой формой управленческого решения; при

помощи его орган исполнительной власти (должностное лицо) решает общие или

конкретные вопросы, которые возникают в процессе его деятельности по

реализации задач и функций государственного управления;

o выражает юридически значимое волеизъявление субъекта

исполнительной власти в виде предписания, обязательного для адресата;

o издается в одностороннем порядке, т.е. выражает волю

только одной стороны - субъекта исполнительной власти; императивно

реализующего свою компетенцию;

o носит подзаконный характер, т.е. должен издаваться в

соответствии с законом;

o является решением полномочного органа исполнительной

власти, принимаемым по вопросам и в пределах его компетенции, определенной

законом;

o устанавливает в сфере ведения конкретного субъекта

исполнительной власти обязательные правила поведения либо регулирует

конкретные управленческие отношения и решает индивидуальные административные

дела;

o издается в качестве письменного юридического документа,

но может быть выражен также устно либо в форме жестов, знаков и т.д.;

o занимает определенное место в иерархической системе

такого рода актов;

o принимается с соблюдением определенных установленных

процедур;

o несоблюдение содержащихся в нем юридическивластных

предписаний влечет ответственность виновной стороны (обычно - дисциплинарную

или административную);

o может быть в установленном законом порядке опротестован

или оспорен.

· Каждый административный акт имеет свое содержание и форму.

Содержание административного акта включает три основных элемента:

o волеизъявление уполномоченного органа, которое не должно

выходить за пределы его компетенции (это волеизъявление должно быть

свободным, т.е. не формироваться под влиянием обмана, заблуждения или

принуждения);

o юридическое существо этого волеизъявления (назначить,

установить, разрешить, предоставить, отозвать, лишить, наказать и т.д.);

o условия, обязательства и поручения, сопровождающие

основное решение.

Форма административного акта - это внешнее выражение содержащейся в нем

воли, мотивов и целей его принятия. Эта форма может быть представлена в виде

указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений

и т.д.

По своим юридическим свойствам административные акты делятся на нормативные,

индивидуальные и смешанные. По способу выражения воли они подразделяются на

письменные, устные и символические или конклюдентные (жесты, сигналы, знаки). В

зависимости от порядка принятия они могут быть коллегиальными или единоличными.

Административные акты, имеющие дефекты содержания или формы, подразделяются на

ничтожные и оспоримые. Ничтожный административный акт - это акт,

который вследствие своей незаконности не может порождать и не порождает

юридических последствий. Его ничтожность настолько очевидна, что он не подлежит

осуществлению (например содержит предписание совершить противоправные

действия).

ВОПРОС №20 Организационный формы управления.

правовыми формами.

Процесс государственного управления имеет своим содержанием деятельность

субъектов административного права, которая осуществляется посредством

определенных административно-правовых форм, процедур и методов.

Административно-правовая форма - это юридическое выражение конкретных

действий и решений органов государственной администрации и иных субъектов

административного права в процессе осуществления исполнительной и

распорядительной деятельности. Она представляет собой юридически значимые

способы реализации субъектами административного права своих полномочий, прав и

обязанностей, отражающих особенности их правового статуса.

Для реализации своих властных полномочий в процессе государственного

управления органы исполнительной власти используют такие основные

административно-правовые формы, как:

o издание административно-правовых актов (правовых актов

управления);

o заключение договоров (например, административных

договоров, международных соглашений);

o совершение иных юридически значимых действий, вызывающих

определенные правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов,

выдача справки о месте работы, составление административных протоколов и

т.д.).

Наряду с этими правовыми формами осуществления исполнительной власти выделяются

также неправовые формы в виде организационных действий и

материально-технических операций (информирование, инструктирование,

проведение совещаний, консультаций и т.д.).

Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто

такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их

особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических

последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение

совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка

прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского

и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч

с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством

(регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой

информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки),

разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия

работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в

неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте

(охрана, организация питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной

власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм

деятельности.

ВОПРОС №21 Административно-правовой договор как форма государственной

Административный договор – это соглашение двух или более

субъектов административного права, влекущее установление, изменение и

прекращение административных прав и обязанностей. Органы исполнительной власти

(Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов РФ)

заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по

вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры РФ с ее субъектами.

По предметному критерию различают:

а) договоры о компетенции (разграничение и делегирование полномочий и

предметов ведения);

б) договоры в сфере управления государственной собственностью;

в) договоры, обеспечивающие государственные нужды;

г) контракты с государственными служащими, студентами;

д) финансовые и налоговые соглашения;

е) договоры о взаимодействии и сотрудничестве;

ж) различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

з) договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие

занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общ. транспорте).

ВОПРОС №22 Правовые акты государственной управленческой деятельности:

Виды актов управления

В условиях огромного разнообразия рассматриваемых право­вых актов существует

множество критериев, позволяющих сгруппи­ровать их по юридически значимым

признакам и лучше познать их юридические особенности.

I. По юридическому содержанию следует различать несколь­ко категорий актов.

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или от­меняют юридические

нормы, то есть содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не

обращенные к конкрет­ным лицам, рассчитанные на многократное применение в

слу­чаях, предусмотренных их гипотезами. Нормативные акты го­сударственной

администрации являются важнейшими источ­никами права. В зависимости от

отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть

моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми,

источни­ками трудового, земельного права и т. д.) и полиотраслевыми, в

которых имеются нормы различных правовых отраслей. Но в них не может быть

норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. По кругу

лиц, на которых распрост­раняются нормы, их источники можно поделить на:

• акты общего значения (федеральные, республиканские, об­ластные, краевые,

окружные, городские, районные, поселко­вые, сельские);

• межведомственные акты;

• внутриведомственные (в том числе локальные) акты.

2. Индивидуальные акты — это решения субъектов админис­тративной власти по

конкретным вопросам, обращенные к кон­кретным лицам. Будучи в своей основной

массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают

пра­воотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-

распорядительных, а другой разновидностью ин­дивидуальных актов являются

правоохранительные, юрисдик-ционные решения (по спорам, жалобам,

использованию прину­дительных средств). По юридическим последствиям

индиви­дуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими,

управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы'.

3. Общие акты либо содержат общие кратковременные пред­писания (о переносе

выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.), либо содержат

общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определен­ным

категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания

уделять многодетным семьям и т. д.), либо разъясняют что-то.

4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы пра­ва и

правоприменительные решения либо даже еще и общие требования.

II. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные

являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются

при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для

обеспечения общественной безо­пасности, на транспорте, в воинских частях.

Конклюдентные акты нахо­дят внешнее выражение в жестах работника ГИБДД,

регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

III. По функциональной роли можно различать акты плано­вые, по финансовым

вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и

иным общим функци­ям административной деятельности. Довольно часто решения

ис­полнительной власти связаны сразу с несколькими функциями адми­нистрации,

они полифункциональны.

IV. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой

связанности различаются:

• дискреционные АГА, принимаемые в условиях свободы ус­мотрения, широкой

самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу).

Свободное усмотрение оз­начает возможность выбора в широких пределах,

установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или

конк­ретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у

правоприменителя существует возможность принимать во вни­мание разнообразные

факторы, а следовательно, выбирать реше­ние из большого числа возможных и

законных вариантов;

• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих

субъекту возможность выбора одного из не­скольких названных в норме права

вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД

впра­ве оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение

администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина,

прекратить дело и ограничиться уст­ным замечанием);

• акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности

выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение

абсолютных санкций и т. д.).

V. По степени сложности решения АГА могут быть про­стыми (рутинными),

сложными и уникальными (например, о строи­тельстве атомной электростанции, о

выводе войск из Афгани­стана).

VI. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в

силу:

• немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;

• с даты, указанной в самом акте;

• в срок, указанный в другом акте;

• после государственной регистрации и официального опуб­ликования. С этой

даты вступают в силу нормативные акты центральных органов Федерации,

затрагивающие права граж­дан или носящие межведомственный характер.

VII. В зависимости от порядка принятия различают акты кол­легиальные

(принимаемые простым или квалифицированным боль­шинством от общего числа членов

коллегиального органа или от чис­ла присутствующих на заседании1) и

единоличные. Последних на­много больше, но чаще всего единоличные акты

оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые

готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

VIII. Если анализировать акты в зависимости от объекта орга­низационного

воздействия, то полезно учесть решения по сельс­кому хозяйству, обороне,

охране общественного порядка, здра­воохранению, административной опеке и

другим вопросам.

АКТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в

правовых управленческих актах различного характера и содержания.

Правовой акт исполнительной власти есть основанное на законе одностороннее

юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной

власти, направленное на установление административно-правовых норм или

возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в

целях Реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-

правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее

значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие: правовой

акт управления (таково его наиболее распространенное обозначение)

представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его

издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос

(общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в

интересах реализации задач и функций исполнительной власти; правовой акт

управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или

государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции,

определенной действующим законодательством либо административно-правовыми

нормами; правовой акт управления — юридическо-властное волеизъявление

соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое

выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

правовой акт управления — одностороннее волеизъявление указанного субъекта,

предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

правовой акт управления содержит в себе юридически властное предписание

субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере

государственного управления; правовой акт управления может либо создавать

юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения

административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо

служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или

прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа; правовой акт

управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом

исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации,

другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе

такого рода актов, что означает соответствие дуга данного органа

исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы

исполнительной власти; правовой акт управления представляет собой юридическую

разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе

деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы

(различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки,

удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают

определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются

тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими

качествами; правовой акт управления, как правило, издается в качестве

письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например,

в системе военного управления, в рамках служебных отношений между

руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата

управления); правовой акт управления с учетом ранее изложенных его качеств

издается с соблюдением определенных, официально установленных правил

(процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения,

экспертизы, утверждения и пр.; правовой акт управления может быть в

установленном действующим законодательством или подзаконными административно-

правовыми нормами порядке опротестован или обжалован; правовой акт управления

в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически властных предписаний

вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а

именно наступление Ответственности виновной стороны.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения

между сторонами управленческих отношений, точнее — между управляющей и

управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и

конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах

законодательных (представительных) органов государственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой

государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются

отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не

административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени

это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В

частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные

правоотношения.

ВИДЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

Основной критерий их классификации — юридические свойства актов.

В соответствии с ним правовые акты исполнительной власти подразделяют на

нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию

административного права. В них содержатся административно-правовые нормы,

регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем

установления определенных правил должного поведения в сфере государственного

управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих

конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы,

содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических

правилах и т.д., распространяются на всех, кто так или иначе совершает

определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса

реализации исполнительной власти. Это — юридические акты подзаконного

административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их

подзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не

менее роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое

выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами: конкретизируются

нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах.;

определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления.;

проводятся в жизнь различного рода социально-экономические Программы.;

определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата,

непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской

федерации (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях

государственной организации России).; обеспечивается механизм реализации

конституционного статуса граждан и общественных объединений; устанавливаются

необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или

предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного

управления; формируются основные линии взаимодействия различных участников

управленческих отношений; осуществляется охрана установленного в сфере

государственного управления порядка отношений;

Нормативные акты управления являются одним из источников российского

административного права. Они служат правовой основой для возникновения,

изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но

сами их не создают.

Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важные, принципиальные

управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Законе о

Правительстве Российской федерации, в ст. 30 которого решениям, имеющим

нормативный характер или наиболее важное значение, отводится приоритетное

значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных

административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в

официальном порядке компетенцией. В настоящее время, в связи с переносом

центра тяжести работ по управлению в республики, регионы и на места,

значительно расширены правоустановительные полномочия соответствующих органов

исполнительной власти.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое,

областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех

субъектов федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем

нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня,

наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией. В

специально предусмотренных административно-правовыми нормами случаях

нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически обязательными

пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством Российской

Федерации установлено, что Министерство труда по вопросам своей компетенции

вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми

министерствами, другими органами исполнительной власти, предприятиями и

учреждениями независимо от их ведомственной подчиненности. Аналогичную

юридическую силу имеют нормативные акты некоторых других исполнительных

органов с межотраслевой и отраслевой компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный

правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому

содержанию это — распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое

прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления

соответствующих субъектов исполнительной власти.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-

управленческой деятельности, так как они в наибольшей Степени отвечают ее

исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного

решения текущих вопросов управления.

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов

связывают с установлением обязанностей, запретов, Разрешений и дозволений.

Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям

(критериям). Иногда в одном административно-правовом акте могут сочетаться

черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы “переплетаются” с

предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о

преобразовании действующего исполнительного органа или о образовании нового,

причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке

его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его

руководителем. Такого рода акты называются смешанными, причем иногда их

выделяют в самостоятельный вид правовых актов наряду с нормативными и

индивидуальными.

Помимо нормативных и индивидуальных иногда упоминаются общие акты, содержащие

общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня) либо

общие требования (например, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня

— типичный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к

экономии ресурсов — вообще не имеет юридического зна­чения.

Интерес представляет классификация административно-правовых актов по их

наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты

определенного наименования, установленного либо конституционными и

законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права.

Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах

(например, в положениях о министерствах).

Прежде всего правовые акты по вопросам организации исполнительной власти

издает Президент Российской Федерации. Например, он назначает на должность и

освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных

министров, формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих

полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. (ст.

83 Конституции Российской Федерации). Эти его действия оформляются указами, а

по некоторым вопросам — распоряжениями (ст. 90 Конституции Российской

федерации).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о Правительстве

последнее на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов,

нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115

Конституции Российской Федераций; ст. 30 Закона), причем подчеркивается, что

постановления носят нормативный характер, а распоряжения — индивидуальный.

Руководители федеральных органов исполнительной власти (министерств и т.д.)

издают приказы, инструкции, постановления, распоряжения и дают указания.

Единообразного решения этого вопроса нет. На практике некоторые

исполнительные органы (например, налоговые) часто свои властные

волеизъявления облекают в форму служебных писем и даже телеграмм, что

свидетельствует о недобросовестном отношении с их стороны к установленным

вариантам правовых актов управления.

Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых

центральными органами исполнительной власти республик в составе Российской

Федерации.

Главы администрации краев, областей, городов федерального значения,

автономных областей и округов издают постановления и распоряжения.

Следует отметить, что несмотря на то, что местное самоуправление не является

элементом реализации государственной власти, Федеральный закон “Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”

содержит норму, в которой говорится о правовых актах осуществляющих его

функции органов и должностных лиц. Наименование их определяется уставом

муниципального образования. Поскольку эти органы и лица не являются

представителями государства, налицо делегация юридически властных функций

негосударственным формированиям.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений

(например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить

акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.

К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным

органам, а также подчинённым управленческим работникам, на которых

распространяется дисциплинарная власть руководителя. Ко второй группе

относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в

сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и

организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е.

на третьих лиц. Это — правовые акты управления с административной санкцией.

Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила,

определяется в настоящее время Кодексом Российской Федерации об

административных правонарушениях. В их числе, например, правила: по

стандартизации и качеству продукции; учета и статистики; безопасности

движения и пользования транспортными средствами; воинского учета;

пограничного режима; паспортной системы; карантинные; таможенные и т.п.

Правовые акты управления с административной санкцией всегда нормативны. Право

на их издание принадлежит Законодательному Собранию Российской Федерации,

всем органам законодательной (представительной) власти, а также Правительству

Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов федерации.

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются

исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной

за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы.

Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность

издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных

лиц. Например, это — совместные приказы двух или нескольких федеральных или

республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной

администрации и т.п.

ВОПРОС №23 Требования предъявляемы к актам государственно-управленческой

деятельности и последствия их несоблюдения.

Ничтожный административный акт - это акт, который вследствие своей

незаконности не может порождать и не порождает юридических последствий. Его

ничтожность настолько очевидна, что он не подлежит осуществлению (например

содержит предписание совершить противоправные действия).

Ничтожность административного акта проявляется в том, что:

o он не может быть основанием для регистрации

соответствующего правоотношения;

o нет оснований для применения санкций за его исполнение;

o на него нельзя ссылаться при рассмотрении споров в

органах управления или в суде. Ничтожный акт не требует поиска доказательств

его дефектности - они неоспоримы (например, грубо нарушена компетенция, нет

законного основания для его принятия и т.д.).

Оспоримый административный акт подлежит обязательному исполнению,

но может быть оспорен заинтересованными лицами. До его признания

недействительным он подлежит исполнению. Оспоримые акты требуют доказательств

их дефектности.

Административный акт только тогда выполняет свое властное предназначение в

процессе государственного управления, когда он действует. Действие

административного акта выражается в том, что он обладает юридической силой,

выступает обязывающей или управомочивающей формой действий субъекта

исполнительной власти и вызывает те юридические последствия, ради которых он

был издан. Для того чтобы административный акт обладал юридической силой, он

должен отвечать определенным требованиям.

Он должен быть:

o издан полномочным органом в пределах его компетенции и

соответствовать закону;

o принят в установленном порядке, в соответствии с

предписанной процедурой;

o издан в установленной форме и подписан надлежащим

должностным лицом;

o не должен нарушать или произвольно ограничивать права и

законные интересы частных лиц в сфере государственного управления;

o юридически обоснован, т.е. четко определять цели,

основания принятия и юридические последствия;

o оглашен (опубликован) в соответствующем порядке, доведен

до сведения адресатов (определенные акты должны быть зарегистрированы в

Министерстве юстиции).

Нарушение данных требований является основанием для признания

административных актов незаконными, т.е. не имеющими юридической силы.

Инициировать вопрос о признании незаконности административного акта могут

частные лица, прокурор, заинтересованные органы исполнительной и

законодательной власти.

Правомочие на признание акта незаконным имеют:

o орган исполнительной власти - автор акта может признать

неправомерность и отменить его;

o вышестоящие органы исполнительной власти, наделенные

правом отмены неправомерных актов нижестоящих органов государственной

администрации (Президент, Правительство и т.д.);

o судебные органы (общий и арбитражный суды,

Конституционный суд РФ).

Признание акта незаконным осуществляется в двух основных формах:

o признание неправомерного акта недействительным;

o признание такого акта недействующим.

Недействительный административный акт является ничтожным, т.е. не

порождает юридических последствий с момента его принятия.

Недействующий административный акт не порождает юридических

последствий на будущее с момента вступления решения суда по данному акту в

законную силу либо с момента вступления в законную силу решения

административного органа о его отмене.

Действие административного акта прекращается также в результате его

приостановления, которое не влечет автоматически утрату им юридической силы.